市政債券融資方式在污水處理項目上的應用研究

彭　錚

摘要：污水處理行業是城市基礎設施的重點投資領域，以其投資量大、沉淀性強的投資特征在城市投資結構中占有相當大的比重。伴隨著城市污水處理行業市場化的逐步推進，市場機制的趨于完善，政府角色轉變的逐步到位，地方財稅自治能力的逐步加強，最終實現市政債券的發行，將是政府污水處理行業投融資的根本出路。

關鍵詞：污水處理；市政債券；融資方式

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）03-0010-02

地方政府債券，指某一國家中有財政收入的地方政府地方公共機構發行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。在某些特定情況下，地方政府債券又被稱為“市政債券”。

伴隨城市污水處理行業市場化的逐步推進，市場機制趨于完善，政府角色轉變的逐步到位，地方財稅自治能力的逐步加強，最終實現市政債券的發行，將是政府污水處理行業投融資的根本出路。

一、市政債券發行的可行性分析

（一）有豐富的國際、國內經驗可以借鑒

在國外，尤其是一些經濟發達國家，如美國、日本等，市政債券市場十分發達，已經成為債券市場的一個重要組成部分。市政債券可以由政府的一般征稅權力來擔保，并以稅收償還（這稱之為一般債務債券），也可以由某些政府事業的收入來擔保，包括以市政府供水系統、市政供電系統、市政下水道系統等的收入來償還（這稱之為收入債券）。而且，各國在保證中央政府國債優先的前提下，為促進地方債的發行和推銷，都分別從債券利率、稅收政策等方面給予優惠。他們在地方債券市場發展過程中積累的豐富經驗可供我國借鑒和參考。

我國也已有多年的國債、企業債、金融債發行經驗，特別是近20年的國債發行實踐使我國在債券的發行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了經驗。同時也培養了一批精通債券發行和流通的中介機構和專業人員，這些都為地方政府債券的順利發行提供了技術上的支持和保證。一方面，我國現有的證券交易網絡，包括上海和深圳兩個交易所、銀行間債券交易市場和正在發展的場外交易市場（如柜臺交易市場）等和交易規則，都為地方政府債券的交易、為提高地方債券的流動性創造了基本的條件；另一方面，我國的市場中介機構，都已經有了較大的發展，它們能為地方債券的發行、承銷、評級、流通、轉讓提供全方位的服務，并能對地方債券的發行主體進行有效的約束和監督。

（二）分稅制的實施是發行市政債券的體制依據

地方政府特別是城市地方政府發行市政債券，最主要的是必須以分稅制為基礎，只有在分稅制的基礎上，地方政府和城市才能夠有稅收來源，進而也才有發行市政債券的信用。改革以前，在統收統支和收入分成等體制下，地方財政基本上沒有財權和財力。在分稅制財政體制下，地方政府的事權和支出范圍是明確的，地方政府的稅收也是明確的，它與中央政府的利益邊界已經界定，因此，地方政府作為發行債券的主體地位是可以成立的。

（三）地方融資的一些方式客觀上是地方政府債券發行的實踐

目前，盡管我國還沒有公開地發行地方政府債券，但是卻已有了一些這方面的“實踐”：一是中央財政發行國債再轉貸給地方用于地方項目建設，其實這也就是中央政府將發行債券的收入無償給地方使用；二是目前大量存在的也是政策所允許的、根據國家統一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔保的債務；三是盡管在法律上不允許地方政府發債，但客觀上已經形成了地方政府融資體系，并且產生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務融資行為；四是在各級地方財政吃緊、基礎設施建設資金非常短缺的情況下，為避開《預算法》的限制，有的地方出現了一些同政府有密切聯系或本身就是政府下屬部門發行債券用于市政建設的做法。這種債券以項目產生的收益作為還款資金，形式上是一種企業債券，實質上是一種準地方債券。

（四）從資金供給方面看，目前存在巨大的發行空間，且能得到認購者的積極響應

中國是世界上儲蓄率較高的國家之一，平均儲蓄率達到40%。然而當前我國居民個人投資者的投資渠道相對有限，股票市場的高風險讓廣大并不具有專業投資技能和風險承受能力的居民望而卻步，銀行儲蓄余額的持續大幅增長和近年來的國債熱銷的現象，都反映了普通居民其實更渴望得到安全性高和收益穩定的投資品種。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，無疑將會受到廣大個人投資者的追捧。而且，居民個人投資于地方政府債券，可以避免將儲蓄滯存在銀行體系成為巨額的存差，有助于更有效地實現儲蓄向投資的轉化以及國民經濟的平穩運行。我國的機構投資者在近年也發展很快，證券投資基金、保險基金、社會保障基金、商業銀行等，對于地方債券，也都有巨大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種，這既可以更大程度地分散風險，又可以為獲得較為穩定的投資回報創造更多的機會。因此，個人投資者和機構投資者將成為購買地方政府債券的主體。

二、市政債券在中國的發展現狀

在中國，所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發債主體。不過我國債券業內也往往把地方企業發行的債券列為地方債券范疇。目前，由于金融危機的影響，中國政府已經授權地方政府發行債券。由財政部代理發行的2000億地方債券分配方案目前已經基本確定，獲各省、市、自治區人大常委會《關于地方政府債券收支安排專項預算調整方案報告》通過后，即可發行上市。此前，新疆維吾爾自治區政府債券（一期）30億元已獲準發行，這也是全國范圍內發行地方政府債券的第一期。目前，北京地方債的預算安排也已進入人大審議程序。據悉，目前各地方政府在核定的規模范圍內，正在積極履行項目確定、預算調整、人大審批等程序。財政部將根據地方政府上報的債券發行計劃，按照成熟一期發行一期的原則，盡快組織債券發行。

三、市政債券融資模式是污水處理行業融資發展的趨勢

隨中國城市污水行業市場化的逐步推進，中國污水行業投融資結構的沿革可分為三個階段：

第一階段，20世紀90年代中后期以前，城市污水行業投資以政府，特別是城市政府的財政收入、借貸以及由政府主導的行政事業性收費為根本支撐。這一時期市場化改革的政策尚未形成共識，投資需求比較旺盛，政府因過去的投資慣性和水業公益性屬性，主要靠地方政府的財政收入勉強支撐污水行業的投資需求。

第二階段，90年代后期以來，隨著城市化進程的加快，城市污水行業出現巨大的投資缺口，城市政府財力已無以為繼。根據規劃，城市污水行業2010年前的建設需求超過4000億元，如果加上已有資產產權改革對資本的需求，總需求則更大。污水行業巨大的供需矛盾實質性地決定了城市污水行業的市場化方向，某種程度上，引入資本是地方政府推進污水行業市場化的根本動力。同時，伴隨著中國政治經濟體制逐步向市場經濟轉型，城市污水行業逐步走出純公益性范疇。隨著水價政策的逐步出臺，資本市場和金融服務機構亦有所發展，以企業為主體的項目融資（如BOT、TOT等）和政策性融資（如政府開發專項基金、政策性銀行信貸等）成為這一階段污水行業融資的主要形式。

第三階段，隨著市場機制趨于完善，政府角色轉變的逐步到位，中國城市污水行業必然逐步進入投融資結構的成熟階段。規范的、市場化的資本市場將會優化城市污水行業的投融資結構，企業和政府將由此融得大量低成本的資金，尤其是通過債券和基金市場。近年來，以首創股份為代表污水行業集團，采取產權收購的形式實現投資擴張，已在某種程度上說明，至少從資本戰略上，中國污水行業個別主流企業已經開始局部利用第三階段的資本市場資源。另外一點，隨著市政債券等以政府為主體的低成本商業融資工具的逐步推開，城市政府會一定程地重返水業投資主角。

筆者認為地方財稅自治能力的逐步加強，最終實現市政債券的發行，將是我國政府污水處理行業投融資的根本出路。

參考文獻

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作者簡介：彭錚，中南大學商學院2007級工商管理碩士。