云和縣林權登記管理工作存在的問題及對策

許　靜　金流永

摘要 根據云和縣林權登記管理工作的實際情況，對其中存在的問題進行分析，并提出對策，以期更好地推進云和縣林權登記管理工作。

關鍵詞 林權登記管理；問題；對策；浙江云和

中圖分類號 F326.20 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2009）07-0259-02

林權是指森林、林木、林地等森林資源的所有權和使用權。林權證是對國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，確認所有權或者使用權，并登記造冊發放的證書。林權登記管理工作主要包括：確認林權、核發林權證書，辦理林權核銷和權屬變更登記，建立、管理林權檔案，保護林權所有者和使用者的合法權益等。

1 云和縣林權登記管理現狀

云和縣地處浙西南山區、甌江上游，土地面積9.91萬公頃，人口10.9萬人，其中林業用地面積8.34萬公頃，占土地總面積的84.1%，林木總蓄積量306.7萬立方米，覆蓋率80.8%，素有“九山半水半分田”之稱，是浙江省林業重點縣。改革開放以來，云和縣林業產權制度改革，主要經歷了林業“三定”、“完善”和“延包”3個發展階段。目前，云和縣共有3.92萬公頃承包到戶的責任山，統一延長承包期至2055年12月31日，簽訂責任承包合同16 002份，并且明確了61 031處山場的經營管理主體。對承包到戶的責任山，全部核發“中華人民共和國林權證”；對林業“三定”時核發的“云和縣山林所有權證”、“云和縣社員自留山使用權證”，統一換發為“中華人民共和國林權證”。全縣換（核）發林權證33 092本，其中個人的自留山和責任山使用證29 006本、集體統管山和林地所有權證4 063本、國有山林權證23本。現在，云和縣已建立林權檔案和林權登記信息數據庫，林權檔案是山林“延包”工作過程中形成的具有保存價值的文件、圖表、聲像、數據等各種形式和載體的原始記錄，是山林“延包”工作的成果資料，也是實現林權依法管理的基礎，更是林權權利人擁有相關權利的原始材料，具有法律效力的備考價值。據統計，全縣共裝訂“延包”工作檔案1 790卷，分別存于縣林業局、縣檔案館、鄉鎮政府、行政村。同時，還對登記在冊的11.544萬處山林權屬，分鄉鎮建立起林權信息管理數據庫，方便于群眾查詢，初步實現山林權屬信息化管理，并且專門設立了林權管理中心、森林資源收儲中心、林權交易中心、森林資源資產調查評價服務機構和林權抵押貸款服務窗口等森林資源流轉服務工作機構，規范了森林資源流轉工作，有力地激發了廣大林農保護、經營和發展林業的生產積極性。同時，隨著林權登記管理工作進一步地深入，也暴露出許多的問題。

2 存在的問題

（1）少數鄉村干部和群眾對林權登記管理工作認識不到位。有少數鄉、村工作人員片面認為，“延包”是林業“三定”的延續，對山林四至、面積、林種和樹種等的填寫，照抄林業“三定”或“完善”時清冊，沒有按實際情況進一步校核，存在部分林權登記與現地不一致。有部分村、組干部對林權“四項”權利認識模糊，錯將村組集體經管的山林登記為“林地所有權”一項權利，漏登了“林地使用權”、“林木所有權”和“林木使用權”3項權利。有部分林農權屬意識淡薄，對林權登記重要性不理解，認為自己經管的林地，自己不想進行轉讓也不想抵押貸款，林木采伐還早，辦不辦林權證無所謂。這些現象的產生，主要緣于林業法律、法規和政策，特別是林權制度改革政策宣傳得不夠深入細致，致使少數基層干部和群眾對林權登記管理工作認識不到位；另外，一直以來林權證利用價值不大（如不能抵押貸款等），也在一定程度上影響了林農進行林權登記的積極性。

（2）個別村組借口林權糾紛未處理，阻擾正常的林權登記發證工作。如云壇鄉平里行政村山錦自然村和橫欄路自然村，自20世紀70年代以來，為山林權屬問題一直糾紛不斷，山林“延包”工作中，有少數人想乘林權檔案不健全謊登集體統管山或糾紛山，導致兩自然村相互指責，造成兩自然村所有山林的權屬無法正常登記。

（3）林權流轉后的變更登記滯后問題。林業“三定”以來，林權人運用市場化手段盤活林業資產，林地和林木流轉不斷增加，由于缺乏專門管理機構對森林資源流轉規范管理，及時進行林權變更登記，致使林權流轉呈無序狀態，造成許多流轉合同不規范，一旦出現糾紛，難以認定其合法性。

（4）林權證中沒有森林、林木、林地“四至”范圍附圖。主要是因“延包”工作時間緊，一些山場面積小、難以繪制（在1/10 000地形圖上不到1個句號），并且勘測山場繪制“四至”范圍圖業務性強，許多工作人員不會操作。

（5）新林權證頒發后，舊林權證仍在使用。頒發新林權證的同時，應收回舊林權證。但是許多林農借口舊林權證遺失或找不到，拒絕交回，致使新舊林權證同時存在和使用。

（6）林權登記管理辦法不夠完善，有些問題在工作中難以操作。一是林權共有人能否各自持有林權證問題。實際操作中，有的鄉鎮是按共有人各自持有登記發證的，在每本證的注記欄中注明共有人及其份額；有的鄉鎮是讓共有人推選代表進行共有登記，發放1本林權證，在證本的注記欄中注明共有人及其份額。二是生態公益林能否進行流轉問題，涉及到上位法與下位法、政策與法律的矛盾。三是自留山轉讓后是否還是自留山問題。四是林權登記機關對申請人提交的材料應作怎樣審查的問題。

3 對策

（1）進一步加強林權登記管理的法律、法規和政策的宣傳力度。要充分利用廣播電視、發放宣傳單、專題報道、下鄉開展咨詢等多種形式，把國家林權制度改革和林權登記管理的有關法律、法規和政策宣傳到每一個涉林單位或個人中，增強其林權意識，使他們切實相信權屬登記的目的是為了保護林權權利人合法權益，變“要我登記”為“我要登記”。

（2）加強林權登記機構建設，規范林權登記管理。林權登記發證工作是一項長期性和經常性的工作，涉及到林權確認、林權初始登記、林權變更登記、林權抵押貸款登記備案、林權流轉招標拍賣掛牌審查及合同備案等。要加強林權登記機構——云和縣林權管理中心的建設，選取素質好、業務能力強的工作人員充實到林權管理中心，把林權登記管理作為重要的日常工作來抓，確保登記發證工作經常化、制度化、規范化。

（3）妥善解決歷史遺留問題，盡快明確林權歸屬，維護林區的社會穩定。一是妥善解決林權流轉遺留問題，要本著“尊重歷史、尊重事實、依法依規”原則慎重處理，對于依法操作、手續完備的林權流轉行為，應當予以維護，依法給予變更登記；對于基本合法、確有不合理或爭議較大的林權流轉行為，要在政府主導下協商解決；對于暗箱操作、以權謀私、徇私舞弊、損害集體和群眾利益的林權流轉行為，要依法予以糾正，或者通過司法程序加以解決。二是妥善處理林權糾紛問題，要加大山林糾紛調處力度，加強思想教育，引導群眾以理性的、合法的方式表達利益訴求，從源頭上調處化解矛盾糾紛，盡快明確林權歸屬，確保社會安定穩定。

（4）強化林權檔案管理，建立和完善林權登記信息系統。《物權法》規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力”。“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。”要切實嚴格按照檔案管理要求，建立林權登記檔案，提高林權檔案管理科學化、信息化、現代化水平。要加強林權登記信息系統建設，實現林權登記發證結果的信息共享，接受公眾查詢和監督，以適應新形式下的林權檔案管理工作。

（5）加快林權地籍管理信息系統建立，實現林權數字化管理。對現已登記山場利用GPS空間定位技術進行定位，結合森林資源二類調查數據和地理信息管理系統（GIS），建立林權地籍管理信息系統，為林權登記發證工作創造良好的實時監控，做到隨時發現問題、及時解決問題，保證林權登記發證工作的準確性，實現圖形數據和屬性數據的一體化管理。

（6）強化林權證的法律地位，保障林權人合法權益。一是切實發揮林權證在林業生產經營活動中的法律憑證作用，要把林權證與公益林補償、林地征占用、造林補助、林木采伐申請、流轉、抵押等林事管理活動緊密結合起來。二是做好新證與老證的銜接，對于已經換（核）發新版林權證的，應明確：以前發放的各種林權證書一律停止使用，不得作為辦理流轉、抵押、申請采伐、領取相關補助等林事活動的法律憑證。

（7）進一步完善現有的林權登記管理制度，力求切合實際，易于操作。一是林權共有人能否各自持有林權證問題。林權證持有人是林權的權利人，林權共有人都是林權權利人，依法享有其份額內的林權，因此可以持有相應的林權證，但是共有人需同時申請。二是生態公益林能否進行流轉問題。《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》規定，在明確權屬的基礎上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉；《中共浙江省委、浙江省人民政府關于全面推進林業現代化建設的意見》規定，商品林和公益林只要權屬明確、不改變林地用途和性質，其森林、林木和林地使用權都可以流轉。因此，不能限制生態公益林的轉讓。三是自留山轉讓后是否還是自留山問題。自留山是林業“三定”時劃定的歸農戶長期無償使用的林地，并允許繼承、轉讓；但是，自留山轉讓后，對于受讓方來說，其受讓的山林不應是自留山，因此也不應長期地歸受讓方無償使用。四是林權登記機關對申請人提交的材料應作怎樣審查的問題。林權登記機關是依當事人的林權申請而進行登記審查；林權登記機關應對申請人提交的申請材料是否齊全進行審查，應對申請人提交的權屬證明材料是否合法有效和申請人是否具有申請資格進行核對；但是，對于申請人提供申請材料的真偽性，林權登記機構難以鑒別，應明確規定由申請人對材料的真實性負責，登記機關只從形式上審查。

4 參考文獻

[１] 周訓芳，謝國保，范志超.林業法學[M].北京：中國林業出版社，2004.