公檢法職權調整

羅科 吳婷

檢察院獲秘密偵查權

邪教人員不再勞教

警察招錄或須通過司法考試

司法領域沉疴多年的“四化”之疾：司法職能混雜化、司法權地方化、司法運作行政化、司法人員非職業化，自2009年起將進入開刀診治階段。

2008年12月5日，主導未來大陸司法改革的《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》（下稱《深化意見》）以近20頁紙的文件形式下發至大陸各省部級單位。

目前，中央政法委正在抓緊制定實施《改革意見》的分工方案，逐項明確改革的牽頭單位和協辦單位。

“與2004年的改革相比，這次改革的任務更重，要求更高，涉及的部門更多。”中央政法委副秘書長王其江近日在大陸媒體上撰文稱。

北京東花市大街，最高人民法院死刑復核大樓。

據大陸政法界權威人士透露，此次《深化意見》一個重要改革內容，是從工作機制層面梳理公檢法三部門的職權配置，強化司法相互制約。

與西方將司法權單純界定為法院的審判權不同，大陸司法權并非單一的權力形態，而是一個“權力集”。于是，司法權與審判權、檢察權乃至偵查權之間的關系，成為大陸推進司法改革首先必須厘清的基本概念。

檢察院獲秘密偵查權公安拘傳時間將延長

此次《深化意見》在司法職權配置上，首先加強了檢察機關的職權。

長期以來檢察機關的法律監督職能虛弱無力，處境尷尬。為將檢察院的法律監督由虛變實，中央提出加強檢察院對公安局看守所的監督。目前大陸檢察機關均在看守所內設有檢察室，新的改革中，看守所內的檢察機關派駐機構或許將被加強。

此外，《深化意見》提出，對公安機關的刑事案件偵查，檢察機關可提前介入，以加強對公安的制約。對于法院，檢察院亦可派出一定級別的人員旁聽法院審判委員會對案件的討論。

權威人士還透露，《深化意見》特別賦予了檢察院、公安局在刑事偵查方面的技術偵查和秘密偵查權力，以改變偵查手段日益落后于日新月異的犯罪手段的現狀。但鑒于這項權力對公民隱私權的保護會造成巨大威脅，《深化意見》要求在制定具體辦法時明確這項權力的使用主體、適用范圍、審批程序以及取得證據的法律地位。

同時，《深化意見》也加強了對檢察院的約束，提出要加強檢察院自偵案件的法律監督，特別提出，檢察院對職務犯罪案件需要逮捕的，省級以下檢察院需要將案件呈送上級檢察院審批。

大陸一位法律學者認為之所以作出此種改變，實際是有關方面對檢察院職權調整問題的一種妥協。此前，眾多法律專家建議將檢察院的偵查統一交由公安機關負責以保證程序的正義。雖然此番改革中只是將批捕權上調了一級，但在中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主任陳衛東看來，仍然是一次進步，這至少改變了目前檢察院自偵案件由同一檢察機關自行偵查、自行立案、自行批捕自行起訴一條龍，無監督的作業方式。

1.北京市新安勞動教養所“脫癮訓練室”一名勞教人員正在接受治療。在新的司法改革階段中，吸毒人員將不再被勞教。

邪教人員不再勞教

在公安部門職權方面，《深化意見》對勞教改革提出了較為清晰的意見，勞教制度的改革模型初見端倪。

據大陸政法界權威人士透露，在該《深化意見》中，勞教制度以后將被統一改稱違法行為教育矯治制度;有關部門正在抓緊制定出臺違法行為矯治法，這部法律將明確矯治的主體、矯治對象、矯治方式、矯治的時限和監督方式，勞教人員在改革后將被分流對于一部分違反治安相關規定但還不夠刑事處分的要轉入到矯治法的相應安排中，對吸毒人員以后將用《禁毒法》來規范，予以強制康復;參與和利用邪教組織的人員將會被納入《刑法》中加以規范。

2.北京市新安勞動教養所，心理宣泄室里，一名因吸毒被勞教人員看著窗外。

不經審判就能剝奪人身自由的勞教決定權，或許還將歸于公安機關的掌控之下但以違法行為矯治制度替代勞動教養制度，或許不僅是名稱上的改變，還意味著司法的介入

中國政法大學副校長馬懷德認為，《違法行為矯治法》出臺將帶來勞動教養制度內容諸多重大改變。包括勞動教養機關，主體可能將由行政機關轉為司法機關，勞動教養期限可能會縮短，勞動教養條件可能會更加嚴格在勞動教養的裁決，以及執行年限上，行政機關、司法機關所掌握的自由裁量權也會受到嚴格的約束。

此前，《違法行為矯治法（草案）》曾由全國人大常委會法工委提請十屆全國人大常委會審議。然而幾經波折，最終也未通過2008年十一屆全國人大再次將《違法行為矯洽法》列入本屆人大的立法規劃之中

一位法律學者稱，矯治的主體確定，料是《違法行為矯治法》出臺艱難的重要原因。但確定就此立法之后，無論最終以何種形式參與，立法料將引入司法審查，在賦予被勞教人員的司法抗辯權之后，公安的權力將必然受到限制。

《深化意見》在規范公安部門權力方面，除去改革勞教制度外，還涉及看守所管理問題，提出對《中華人民共和國看守所條例》現有行政法規進行修改，試圖從立法上解決超期羈押、律師不能正常會見嫌疑人、刑訊逼供等嚴重問題。

對于當前公安機關任務繁重，拘傳措施往往超時的現狀，《深化意見》允許公安部門適當延長拘傳時間，并規范留置盤查的制度?，F行大陸法律規定，公安拘傳時間最長為12個小時，并且不得連續使用拘傳措施，因此，很多公安部門在實踐中多半對犯罪嫌疑人使用較嚴厲的留置盤查措施來規避拘傳?！啊渡罨庖姟穼嶋H是對現存種種變相拘傳的合法化，回應公安一線的要求。”廈門律師康志篤稱。

“司法改革的主要難點就在公安系統，公安在第一線，權力也最大，社會治安社會穩定也主要靠公安機關來維系，因此它是最敏感的?！标愋l東說，此次司法體制改革，沒有實現看守所和勞教制度管理主體的變革。

立體化制約法院權力

記者獲悉，《深化意見》針對此前一些法院改革追求的法官獨立審判導向，提出要規范法官自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序。在死刑案件上，明確將逐步統一死刑案件裁判標準。2008年底召開的全國法院院長會議也談及了法官審判量刑的區域公平、統一性問題。

談到律師群體的一個普遍困惑，康志篤感慨說，同一個類型的案件判決，在不同區域之間，甚至一個法院內合議庭與合議庭之間，往往都會出現量刑不統一，“這讓我們無所適從，對司法沒有預期”。例如大陸在對毒品犯罪量刑時，有些地方犯罪人涉案50～100克毒品就會被判處死刑，而在有些地方，如云南，500克才會被判死刑。

中國政法大學終身教授陳光中表示，就死刑標準統一，已在法院系統內部達成共識，難度主要在技術方面。不同的罪名要通過大量案例的分析才能制定出來?；镜牧啃虡藴剩瑥闹剡€是從輕，都需有一個較為細化的規定。

制定量刑的統一標準，是最高人民法院規范下一級法院法官的自由裁量權，這項工作自數年前就已開始著手。

《深化意見》為解決執行難的社會熱點問題，還強化了法院內部的制約監督機制。據了解，此次《深化意見》決定將執行工作統一管理統一協調的試點推向全國，同時為加強執行的威懾力，公安等更有強制力的部門被要求協助法院的執行工作。為保證執行的公正性和專注性。《深化意見》提出建立執行裁決和執行實施分權制約的機制。

人民法院的執行工作是訴訟程序的最后一環。在中國司法制度設計中，執行部門被設在各級人民法院內部，由此也帶來一系列問題。

一方面，上下級法院之間無隸屬關系，因此，其執行機構之間也互不隸屬，執行缺乏統一管理和協調，導致執行力量分散。另一方面，審判、執行不分，缺乏制衡，影響了審判和執行的獨立性、公正性。

根據《深化意見》的要求，今后上級法院執行局可以統一調度轄區內的執行資源，實現執行資源的合理配置和使用，避免執行資源浪費，克服地方保護主義和部門保護主義。

此外，執行權內部裁決與實施之間還將建立制約監督體系，以遏制執行中的人情案、關系案、金錢案情況。

除上對下規范自由裁量權，同級內部裁決實施分權制約外，《深化意見》還要求在法院外部全面設立人民監督員和黨外人士監督機制。其中，人民監督員要從試點上升為法律化，人民監督員的選任、管理、監督和程序都將逐步制度化。黨外人士對司法監督的渠道與機制將被建立。陳光中說，這些表明中央正在重視對司法權力濫用的外部監督問題。

新一輪司法改革正在全方位地構建對法院的約束，以求矯正以往改革方向和緩解群眾對法院腐敗的不滿，但陳光中表達了不同的看法，他認為司法改革不能降低法院的中立地位，法院應該逐漸走向更加中立。

經費保障有限突破

大陸的司法權行使受地方干擾已久。依照大陸《憲法》規定，司法機關與政府機關是平行關系。但政府實際上掌握著司法機關的人事和財政管理權，以致在現實中，司法權不得不依附于行政權，一些地方的法院院長甚至因為不敢得罪政府而成為城市拆遷指揮部的成員。也正是司法權制度上的地方化缺陷，使得大陸傳統政治制度不得不額外向民眾提供一個帶有“平衡”性意味的救濟渠道：上訪。

與人事管理權的始終未被觸碰不同，通過經費保障逐步解決司法權地方化問題，在2004—2008年法院改革綱要中就已經提出，但是邁出的實質性步伐卻不大。

據大陸政法界權威人士透露，此次《深化意見》提出按照全額保障，收支脫鉤、分類負擔、明確責任的精神，分項目分區域分部門統籌經費保障、現有法院涉及人員工資、公用經費、裝備費用、基礎設施費用四個方面，按照《深化意見》安排，以后法院人員工資將由國家和省級政府統籌，公用經費和裝備費用則由各級政府分擔，但對中西部困難地區，國家和省級政府財政的此項負擔可以超過50%甚至90%。

目前基層法院財力改革方案已在財政部牽頭，最高人民法院司法行政裝備管理局等部門參與下，研究制訂之中。

此次經費改革，并沒有一步到位調整由中央財政或省級以上財政保障。陳光中說，如何對現有的中央、省、市、縣四級經費保障制度進行調整，在前一階段征求意見時認識很不統一。其中，經濟發達地區都不同意經費保障統一收歸中央，而貧困地區又同意收歸中央，但中央卻無法支付足額經費。此外，地方黨委對司法機關的領導的政治體制改革問題尚難突破，這種強有力的領導方式在當下社會日趨復雜的情況下，在很多人看來還有必要。

近日，中央政法委副秘書長王其江就經費保障沒有一步到位問題對外解釋時稱，政法經費保障需與國家整體發展水平相適應，與當地經濟社會發展水平相適應，與當地干部群眾生活水平相適應，循序漸進，逐步提高。

與司法地方化弊病相關聯的另一問題是司法權的行政化，表現在司法部門特別是法院在內部和外部關系上未能遵循自身的司法權力屬性，出現了等級化、命令化等行政權力異相。由于這些方面難以通過技術解決，據悉，《深化意見》對這方面的動作較小。

警察招錄或須通過司法考試

考慮到以前政法機關不注重人員專業背景而導致專業化不足的素質問題，《深化意見》提出司法人員增額要從通過司法考試的法律人才中選拔。改革完善司法考試制度，司法考試的及格標準可適當降低，適用范圍可適當擴大到人民警察的招錄，以著力提高政法干警的整體素質。

為了把住入口，切實解決中西部政法干警特別是法官、檢察官短缺的問題，《深化意見》要求部分政法院校從軍隊、武警部隊具有高中畢業學歷的退役士兵和普通高等院校畢業生中，定向招收部分學員，畢業后充實到中西部地區基層政法機關。

實際上，與其他方面的改革相比較，法官選任制度在過去的10年間取得的成績最為突出。但司法人員腐敗問題也層出不窮，成為社會焦點。故在職業培訓環節，《深化意見》提出，對通過司法考試并錄用的司法人員，也要進行正規的崗前培訓，強化政治、業務培訓。與此配套，政法類院校將進一步進行教育改革，擴大在職教育規模，使之真正成為法官、檢察官、人民警察及律師等專門人才的教育培訓基地。

權力調整還需等待時機

陳光中認為，總體看，此次司法改革的重點并非司法獨立，而是在訴訟結構上更加強調相互制約?！斑@一次司法體制改革，具體加強司法獨立的東西似乎沒有，看不出在這方面有什么具體的措施?！?/p>

西南政法大學法學院院長，全國人大代表陳忠林說：“這些年由于司法機關系統內的監督機制疲軟，致使司法機關無力通過自身監督機制來糾正各種執法不嚴以及司法腐敗現象。”陳忠林進一步稱，在以往重“司法獨立”改革的相當長一段時間里，司法人員的犯罪率以大大超過司法人員的職業化進程速度增長，司法腐敗成為民眾最不滿意的社會現象，在2003年以前的5年中，司法工作人員的犯罪率幾近普通民眾的5倍。

此外，這一次司法體制改革未將改革之矛對準司法系統內一些權力的跨部門轉移，而是通過既有體制下的工作機制調整，來解決群眾所感性觸摸到的司法不公。而此前，一些法律學者曾寄希望于此次改革能對判決執行權，看守所管理、勞動教養權力等這些既有管理格局作出主體變更。

康志篤表示，如果不對權力進行跨部門調整，公檢法權就難以達到平衡制約?！俺鲇谏鐣€定重要性考量，近幾年來公安部門一把手都進入了地方黨委常委。在黨領導的體制下，每當有人對公安局的治安處罰不服而提起訴訟時，法院都不知該如何處理，”康志篤說。

《深化意見》也未提供司法行政部門可制衡公檢法的權力，無力的地位讓司法行政部門處境略顯尷尬。湖南省衡陽市司法局副局長廖曜中對本刊說，實踐中公檢法不但無法做到相互制約，反而共同下降為地方化的一員，合力大于張力，同時，這使得司法局在承擔法律社會援助職能時因對公檢法沒有約束而顯得力不從心。

“在司法改革的一些思路設計上，中央非常了船學者的觀點。”與決策層有接觸的陳衛東認為，最終這些觀點沒有被接納，或許還是因為中央認為，作為政治體制改革有機組成部分的司法改革不易操之過急，不宜在其他配套性的措施，或者社會的承受能力以及人民群眾的認識還沒有到位的情況下貿然進行大的改革;此外，國家目前正處于社會轉型時期，社會利益多元化，矛盾高發，而且矛盾激化常常導致群體性事件，如果現在對司法權力進行調整，過去習慣的控制社會方式發生重大轉變，就意味著對國家公權力的規范和限制，必然提高社會在控制犯罪方面的成本。

“也就是說中央決策者認為，進行一些改革從社會宏觀的層面來說條件尚不具備，對權力的調整還要等待時機”陳衛東最后說。