大陸司法改革轉向

羅科 吳婷

尋求司法獨立的原有改革取向，正在逐漸被微觀工作機制調整所替代，最終達到在強化中共領導的同時滿足群眾呼聲的效果。這已成為2009年及以后大陸司法改革的思想原則。

由司法獨立轉向群眾路線_《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》（以下簡稱《深化意見》）未對司法體制作出大的調整，卻對篳路藍縷已十數載的司法改革作了方向性撥轉。中央政法委副秘書長王其江近日在大陸媒體上撰文稱，司法沿著什么方向改革，是首先要把握的根本問題。

在對《深化意見》進行闡述時，王其江稱，改革必須體現黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求。首先是改革方向必須在黨中央的統一領導下，其次是改革內容必須始終堅持群眾路線，充分聽取人民群眾的意見，充分體現人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問題，自覺接受人民的監督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民，最后改革步伐必須不逾越既有的憲法和法律，又不超越現階段實際提出過高要求。

“今后地方探索改革措施，主要是工作機制問題，不會涉及法律的體制問題。”最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程表示。

新一輪司法改革由此鮮明體現出“群眾路線”方針，進而改變了之前司法改革中由法院改革所日漸凸顯的審判獨立、法官獨立所帶來的司法現代性趨向。

將司法改革從追求法律效果轉向社會效果的重要措施，在《深化意見》里體現為將帶有中國特色的寬嚴相濟刑事政策上升為法律制度，轉化為司法體制和工作機制，落實到執法實踐中去。

1.2008年10月26日，第十一屆全國人大常委會第五次會議上，最高人民法院院長王勝俊作關于加強刑事審判工作維護司法公正情況的報告。

而寬嚴相濟的刑事政策，在目前大陸社會群體性事件和政治異見增多的現狀下，又被體現為：一方面，對嚴重危害社會秩序和國家安全的犯罪從嚴打擊；另一方面，對輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實行寬緩處理，盡量教育挽救。

與改革主導精神轉向在時間上耦合的是，2008年3月，王勝俊卸任長期具體負責司法體制改革任務的中央政法委秘書長一職，出任最高人民法院院長，之后，在人民法院系統內掀起了對“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”的討論學習。

2.2008年3月十一屆全國人大一次會議上，上屆最高人民法院院長肖揚（右）與最高人民檢察院檢察長要春旺交談。

蘇州一位基層法官表示，地方法院已經感受到了前后兩任最高人民法院院長的不同傾向，加強中共對法院系統的領導這個要素正在凸顯出來。

法院改革單兵突進

在20世紀80年代以前，“政法部門是無產階級專政的刀把子”這一說法經常被用來描述司法部門的性質。“刀把子”這一詞語也不斷見諸中共和大陸相關法律文本與政策文件之中。

進入20世紀80年代，隨著經濟基礎和社會結構開始大轉型，司法改革和政治體制改革成為無法回避的重大問題。而負責解釋既有法律的司法，作為國家“最不危險的部門”，扮演了體制改革急先鋒的角色。

既要堅持中共執政地位又要保證司法機關職權充分行使的難題，迫使著各地司法部門不斷探索創新。于是，自20世紀80年代中期開始，法院系統的改革開始醞釀。之后，一路急行，單兵突進。

法院改革的第一階段集中于審判方式的改革。民事審判方式改革之前，由于法院受理的案件數量較少，法官可以積極地運用職權深入參與案件審理；在傳統實事求是的訴訟理念下，法官的職權調查也被肯定與提倡，一度被認為是“人民司法”的優良傳統體現。但是，隨著市場交易活動的頻繁與公眾權利意識的加強，法院受案數量大幅增長，但法官數量卻沒有相應地增加。如此，一種為緩解法院案件負擔的策略順勢而出——由當事人舉證，法官聽審。

此種由當事人舉證，法官聽審的方式帶來了新的問題，即法官如何判別由當事人提出的證據。于是，法院司法改革第二階段對庭審方式作出改革；由雙方當事人相互質證，法官根據質證的情況進行判決，此種改革又引出了一個邏輯；既然法官要根據當事人質證情況當庭認證，那么法官就應該當庭宣判。

始于法院系統的司法改革突進，在各個層面遇到“爭議”。

改革至此，直接觸及了中國審判制度中法官與合議庭權力分配的核心問題，法院系統開始由先前的庭審方式改革過渡到更為深層的審判方式改革，即法院內部權力結構的調整而審判方式改革要進行下去，就必須對院長負責制的內部管理體制，以及制約法院權力結構的外部制度與一系列基本原則進行調整。

如此，法院的改革從一些技術性的修改逐漸升級為更宏觀問題的解決，最后遞進至司法制度改革，甚至于如何塑造新時期司法理念與司法權威的問題也被提上議事日程。

但法院的現代化突進，并沒有如決策者所希望的那樣，成為提升法院與法官公信力進而增強司法獨立地位的有效手段，反而在某些方面加劇了已有的弊病，甚至導致新的弊病。

廈門律師康志篤稱，法院引進訴訟對抗制制度后，是否有訓練有素、技藝高超的專業人員參加訴訟，成為取勝的關鍵，訴訟成本由此加大，再加上收集證據等因素，致使對抗制度下訴訟費用非常昂貴，這成為平民接近司法和接近正義的一大障礙。

另如辯訴交易制度，即控辯雙方在庭審前通過協商，由控訴方降格指控以獲取辯護方認罪答辯。雖然通過交易提高了效率，但大陸的辯訴交易制度忽視了被害人人權的保障，辯訴交易實際上只由檢察官和被告人雙方參與完成，被害人自始至終不能入局，無法參與交易過程，也無法有效影響交易結果。這使得辯訴交易的公正性很難得到大陸社會公眾的普遍心理認同和支持。

江蘇省無錫市中級人民法院院長褚紅軍日前撰文稱，法院近年在司法改革進程中強調的司法獨立、法律權威等價值要素，中國現有政治體制和社會發展階段都未能配套，也脫離了中國司法工作的發展現狀。一些改革舉措由于照搬西方司法理論，過于理想化，與現實相距較遠，沒有得到社會各界支持，使法院陷入了兩難之中。

10多年的司法改革一方面不斷體制創新，突破現行束縛，在上層建筑中的眾多部門最先嫁接西方的“花朵”；但另一方面，公眾對司法的不滿并沒有得到平息，近年來的每年“兩會”，全國人大對最高人民法院的工作報告審議投票通過率一直在75%左右，兩者之間形成較大的差距。

此外，以往法院改革遭受的非議是，一些實務司法部門的官員認為，在沒有其他部門和群眾的參與下，法院單方面的司法改革使之成為了改革的唯一主體和決策者，這導致法院人事制度，經費、物資、裝備保障制度等方面的改革舉措，都未能注意與大陸現行政治架構和模式進行協調與融合。另一方面導致各地法院進行的司法改革徘徊于不同的司法理念和技術模式中，從而在實踐中，全國各地改革步調不一致，改革水平不平衡，部門割據、地方割據現象嚴重，缺乏統一協調。結果在具體的改革行為與宏觀的改革話語之間產生了一種內在的緊張關系，進而動搖到了司法改革本身的合法性基礎。

這種不適應和不協調，最終引發許多層面對法院改革模式的質疑，并出現“現在該是改革司法改革的時候了”的聲音。

改革主體提至中央

變化出現在2003年。在此之前，各地司法改革創新達到了一個高潮，2002年一年間全國各級司法機關出臺的司法改革措施達100項之多。

2003年中共中央成立中央司法體制改革領導小組，由主管政法工作的中共中央政治局常委擔任組長。最高人民法院、最高人民檢察院隨后分別成立改革領導小組。

以中央成立司法體制改革領導小組為標志，司法改革在推動機制上作出調整，開始弱化各個部門主導法制改革的發展模式，推動司法改革的主導者由司法機關本身轉為中央決策層，強化了在黨的領導下推進中國法制的整體改革的特征，統籌協調中央和地方、司法機關和其他部門、當前和長遠的關系，統籌協調司法機關上下級之間、政法部門之間的關系。

謝鵬程說，改革的各項措施要以憲法和法律為依據。這就意味著具有法律沖突的改革措施，地方一律不能搞。近日，王其江也明確表示，改革的各項措施要以憲法和法律為依據，凡與現行法律法規相沖突的，應在修改相關法律法規后實施。

2004年底，《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》（以下簡稱《初步意見》）出臺，按照司法為民精神對司法體制改革作出了全面部署。

鑒于司法改革的專業性與群眾意見的情緒性之間存在差異，《初步意見》開始對學者所關注的司法改革主題進行削減。學者對司法改革理想目標的設定偏重于尊重司法本身的規律和遵循國際社會對于司法功能的一般性認識，主要是從司法體制層面提出建議，而《初步意見》則顯然是將重點確定在社會不滿的主要方面——司法機關的工作機制，于是改革思路被確定為對現行司法體制基本予以肯定，所列舉的改革舉措主要在工作機制層面。

之后，法院和檢察院分別推出《人民法院第二個五年改革綱要》（2004—2008）和《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》（2005—2008）。但西南政法大學法學院院長陳忠林說，《初步意見》在一定程度上促進了司法機關作風的轉變，但基本觀念和機制改革的成效并不明顯。

分析個中原因，一位法學專家稱，法院一些決策者仍然希望走一條司法職業化的道路，而在當時，重改革社會效果而不重法律效果的司法改革新思路受到了法學界的強烈抵制。

由于諸多改革未能落實，為進一步貫徹《初步意見》，2008年3、4月份中央司法改革領導小組分兵各地集中進行調研。在匯總各地對司法改革的意見后，幾經拖延，2008年年底，中央出臺了第二份司法體制改革意見。

相比《初步意見》，由包括中共中央政治局在內的17個部門和有關地方參與的《深化意見》文件，開頭便更為詳細而嚴肅地闡述了中共對深化改革的指導思想、目標任務和工作原則。《深化意見》強調，司法體制改革必須在中共的統一領導下，堅持科學決策、民主決策，依法決策，積極穩妥，循序漸進，總體規劃，分步推進。

學界分歧

一位法學專家認為，《初步意見》和《深化意見》的出爐及風向轉變，與法學界理論裂痕的擴大息息相關。

長期以來，法學界學者在擔當學術批判與反思責任的同時，也成為了中國司法改革的主要推進者一些已有的司法改革舉措甚至表現出一種學者本位的特征。

但從中共十六大以來，圍繞司法究竟是要法律效果還是社會效果，學界內部逐漸分化成為兩派。

一派以張千帆等學者等為代表，堅持司法精英化、職業化，進而實現法官獨立審判并承擔責任、認為問題之所以存在，是因為改革不徹底，因而要繼續改下去，不能走回頭路。

另一派以陳忠林、高一飛等學者為代表，認為僅僅強調職業化的司法改革在中國必然是死路一條。長期司法改革的一個特點就是缺乏民意表達機制或稱民意傳輸機制，司法改革的進程主要為精英意識所左右，許多改革措施成為各種精英階層利益的體現，而大眾訴求難以得到合理表達。

陳忠林說，這種司法精英化的改革路徑實際是將“法律”凌駕于常識、常理、常情之上，在實踐中導致法律職業群基本倫理迷失的后果。

對此，北大法學院教授張千帆感慨說，中國司法改革就是在自律和監督這兩難之間掙扎，至今也沒能找到一個兩全之策。“給它獨立，它就拿去腐敗，對它監督，又會為權力干預創造機會。”

陳忠林反對職業化的主要理由也正是擔心職業化可能會削弱社會對司法的監督。但張千帆指出，對法官判案過程和行為的監督，這種治標不治本的權宜之計不能根本解決司法公正。反而易導致權力和非理性對司法的干預。

張千帆仍然認為，遵循法律科學屬性，今后改革的大方向必然是賦予法官在判案過程中享有更大的獨立性和自由度，而不是限制“從長遠來看，要保證法院和法官依法判案，有必要在提高法官素質的基礎上逐步放松法院系統的內部管理體制，賦予法官真正的獨立人格事實上，法院管理再嚴格也難以杜絕法官腐敗。”

共識的空間與時間

在司法改革路徑不同觀點的背后，中國人民大學法學院教授張志銘看到，大家對中國司法的問題沒有共識。“現在我們能講出很多制度的問題、規范的問題、個案的問題，但在整體上沒有判斷。盡管現在提司法為民和‘三個至上的問題，但這個原則性的東西怎么體現，也沒有共識。”張志銘說，這種情況下，講司法改革就是空談。

張千帆說，中國體制改革的模式是司法先行，其原因是上世紀八九十年代存在一個共識，即司法任務僅限于盡可能忠實地將立法者的價值傾向準確體現出來不應發揮任何政治職能，一般不會觸動國家的政治體制，司法改革阻力也相應較小。

但實踐中，司法和政治的改革卻出現了蛋和雞的復雜順序問題，大陸一位知名法律學者近期也坦承，以前有一種想法，希望司法改革能夠成為整個政治體制改革的突破口，這種想法現在看來，多少有一些幼稚和天真。

張千帆感慨稱，司法改革進行10年之后，關于改革方向、目標和手段之爭恰好證實改革陷入了困頓。“但我希望這個困頓本身可以轉化為深化改革的動力，因為我們確實沒有退路。”

共識或許不在于當下的空間中達成，而在于展開的時間中形成，或許隨著司法權力周邊的環境逐漸好轉，司法改革的方向性問題，才會逐步形成共識。

作為國家“最不危險的部門”，司法似乎永遠不可能扮演體制改革先鋒的角色，而只會被動地反映體制改革的成果。

指導未來改革的《深化意見》也以官方特有的語言道出了共識的時間：今后要確保各項司法改革措施既適應我國經濟社會發展民主政治建設、公民法律素養的要求，又適應政法機關，政法干警的職業特點，積極推進政法事業科學發展。

編輯 陳磊 美編 虎妹