執政黨的政策措施對人大制度建設至關重要

1. 設立地方人大常委會是執政黨總結歷史經驗教訓做出的重大舉措。加強地方法治和人大制度建設，有利于執政黨統籌全局、協調各方，發揮政治領導作用。

中國一切重大的社會政治經濟的變化都是以執政黨的政策變化為前提，而黨的政策變化，又是與黨的核心領導層的理性選擇密切相關[1]。“文革”結束后，鄧小平等老一代革命家都強調加強民主法制建設、改革黨和國家領導制度，轉變領導方式和執政方式?！爸袊伯a黨總結歷史經驗，特別是汲取‘文化大革命的慘痛教訓，做出把國家工作中心轉移到社會主義現代化建設上來的重大決策，實行改革開放政策，并明確了一定要靠法制治理國家的原則。為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和權威性，使之不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[2]黨的最高領導層認識到，黨的領導方式必須著眼于長期執政的需要，必須適應社會主義民主政治的發展?！耙刮覀兊膰窠洕咚俣鹊胤€定地向前發展，就要保持必要的社會政治安定。而為了持久地保持安定團結的政治局面，就要充分發揚黨內民主和人民民主。并且要健全社會主義法制?！盵3]

在這種背景下，地方人大制度建設作為社會主義民主法制和國家政權建設的重要內容，也被執政黨高度重視和全社會普遍關注。中共中央政治局就選舉法、地方組織法等七個法律的草案先后兩次開會專門討論，原則通過后交五屆全國人大常委會審議，并于1979年7月1日經五屆全國人大二次會議審議通過。將地方國家權力機關同地方國家行政機關分開，在縣級以上的地方各級人大設立常委會，這是黨在政權建設上邁出的重要一步，標志著黨的領導方式和執政理念開始轉變。從此地方人大進入新的歷史時期。

人民代表大會制度建設是黨的執政能力建設的重要方面。黨已經領導人民建立、組織了政權，黨領導國家事務的核心內容是組織支持人民當家作主。黨不能直接管理或干涉國家事務，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。人民代表大會制度是實現人民當家作主的根本政治制度，執政黨只有通過人民代表大會才能把自己的意志轉化為國家意志、人民意志，成為全社會共同遵守的規范。這有利于黨統籌全局、協調各方，實現對國家政權的政治領導。

2.地方法治建設離不開執政黨的支持和推動，執政黨的關注程度、推進力度，黨的政策措施和工作重心的調整，都會對地方人大制度建設產生重大影響。

地方人大常委會組建初期，遇到不少困難和問題。人們的觀念受到一些舊的條條框框束縛，比如“究竟是黨大還是法大”、如何處理“堅持黨的領導和發揮國家權力機關作用”的問題，有些同志存在困惑。一些黨政領導干部對地方人大的性質、地位和作用認識不夠，對人大工作不重視，以至有人把人大常委會視為黨委下屬的一個部門，甚至等同于一般群眾組織。1981年4月，中共中央批轉彭真同志的兩次講話，并要求縣以上各級黨委必須加強對各級人大常委會的領導，定期研究人大常委會的工作，凡是按照法律規定應當提交人大常委會審議的事項，都要提交人大常委會討論；要根據人大常委會開展工作的需要，及時解決人大常委會辦事機構的設置、人員編制和經費，以及其他一些具體問題[4]。這個文件對于初創時期地方人大常委會的建設和摸索中前進的地方人大工作起到十分重要的推動作用。以此為契機，各省、自治區、直轄市黨委也先后批轉了該省級人大常委會黨組關于開展地方人大常委會工作問題的報告，就解決市、縣人大常委會建設和工作中實際問題提出有針對性的意見和建議。由于執政黨的重視，地方人大工作有了良好的開頭。

隨著1982新憲法的頒布和選舉法、地方組織法的兩次修改，“人大常委會的工作仍處在一個大轉變的過程中”，即從依靠政策辦事逐漸過渡到依法辦事的轉變過程。但“工作習慣、工作方法的改變不容易”[5]。地方人大工作中又出現一些值得注意的新問題。有的“一府兩院”的同志接受人大監督、對人大負責的意識不強，不夠主動，在人大工作的一些同志也有畏難情緒。在干部任免中一些同志對法律程序和有關規定不熟悉、不習慣，甚至怕麻煩；有的地方人大常委會對經黨委審查同意任命的地方國家機關領導人員名單有不同意見，黨委仍堅持要保證通過，甚至批評人大常委會提出不同意見是“同黨委唱對臺戲”；特別是在市、縣機構改革中，調整國家機關領導人員，甚至人大常委會主任、副主任、委員名單，有的地方未經人大選舉或人大常委會決定就公布任命[6]。為此，1984年4月中共中央在印發彭真同志另外兩個講話的通知中，要求各級黨委加強對人大常委會的領導，定期討論人大常委會的工作，支持人大常委會依法行使職權，凡是憲法法律規定需由人大及其常委會審議、決定的事項，必須提請人大或其常委會審議、決定[7]；在1983年9月中共中央組織部關于任免國家機關和其他行政領導職務必須依照法律程序和有關規定辦理的通知，以及1984年4月中共中央關于任免國家機關領導人員必須嚴格依照法律程序辦理的通知中，反復要求任免國家機關領導人員必須嚴格依照法律程序辦理，認真考慮人大代表和常委會組成人員的意見，不要勉強要求保證通過。中共中央要求加強人大制度建設，發揮地方人大作用。各地黨委貫徹中央精神，幫助人大解決了工作中存在的一些實際問題。也就是在這樣的前提下，地方人大的探索創新逐漸進入活躍期的?！按碓u議”、“執法檢查”、“執法責任制”等方式開始在一些地方出現，并向全國其他地方人大擴展。尤其是黨的十三大提出繼續完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監督，進一步密切各級人大與群眾的聯系，使人大能夠更好地代表人民，并受到人民的監督，加強人大及其常委會組織建設和制度建設[8]，推動了地方人大創新的積極性，“橡皮圖章”的形象開始改變。

上世紀80年代末至90年代初，由于受政治風波的影響，地方人大及其常委會的工作有一短暫的調整期。鄧小平南巡講話以后，我國改革開放和民主政治又有了新的重大發展。黨的十四大提出建立和完善社會主義市場經濟體制，十五大提出依法治國，建設社會主義法治國家。這不僅使地方立法提速，執法和司法監督工作以及常委會自身建設也有大的發展。

3. 30年地方法治建設和人大制度創新，是緊緊圍繞執政黨的中心工作展開的。地方人大的探索“創新”只有適應執政黨的中心工作，才能發揮出理想的作用。

地方法治建設和人大制度創新能夠取得大的成就，很大程度上是因為圍繞黨的中心工作展開的。地方人大的探索創新不僅要遵循社會主義代議制民主發展的方向，還得契合執政黨的方針政策。一些不適合或被認為不適合中心工作的探索創新，可能不被重視或受到一定程度抑制，或者實施中困難重重，難以發揮出作用。這樣的“創新”就很難發揮出作用，反倒可能損害地方人大的權威和地位。“有為才有威”，“有為才有位”[9]。正因為這樣，地方人大在法治建設和制度創新中，緊緊圍繞執政黨的中心工作，千方百計爭取黨委的重視和支持。經濟建設是執政黨的中心工作，很長一個時期地方人大在立法和行使其他各項職能中就是緊緊圍繞這個中心，強調“為經濟建設保駕護航”。因此地方人大經濟立法突飛猛進、成果累累，地方人大在經濟建設和法制建設上扮演了重要角色。

新的世紀，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。執政黨提出科學發展觀和構建和諧社會的目標任務。黨的十六大把發展社會主義民主政治作為全面建設小康社會的重要目標，強調堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志[10]。地方人大立法和其他工作圍繞科學發展和構建和諧社會展開。地方立法中更加關注均衡立法、協調立法，以推動經濟與社會全面發展、人與自然協調發展。地方性的環境保護和生態建設、能源和資源的節約與合理利用、可持續發展和永續利用等方面的立法明顯增多；涉及勞動關系、社會保障和社會福利關系調整等等的社會類地方立法逐漸增多。地方性的社會類立法，除了結合本地實際制定實施性地方性法規，進一步細化、落實國家關于社會組織、社會救濟、特殊保障、社會保險、勞動用工、勞動保護、工資福利等社會類法律的規定，還有就這些事項中國家尚未做出法律規定的制定可操作性強的地方性規范，以及就本地區特有的社會類事項做出一些創制性的規定。地方性社會類立法的速度開始超過經濟類立法。

黨的十七大提出人民民主是社會主義的生命，要深化政治體制改革，擴大人民民主，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，支持人民代表大會依法履行職能，保障人大代表依法行使職權；要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系，加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威[11]。這為地方法制建設提供了強大的動力，也對地方人大工作提出了新的要求。適應這樣的要求，地方人大制度建設和人大工作必然進一步民主化、法制化，在全面落實科學發展觀和構建和諧社會中發揮更加突出的作用。

4. 黨內民主的發展對人民民主建設有重要的帶動作用。必須在黨內民主的示范和帶動下，堅持不懈地進行地方人大制度建設。

黨內民主是指黨內實行民主原則，以及根據這一原則形成的民主制度、民主作風和民主方法，其內容很廣泛。黨內民主狀況影響以至決定著人民民主的發展，以黨內民主來逐步推動人民民主，是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑。事實上黨內民主健康發展的時期，也正是人民民主和人民代表大會制度快速發展的時期，黨內民主停滯或不太正常的時期，也正是人民民主和人民代表大會制度徘徊不前或出現波折的時期。當然，黨內民主同人民民主具有不同的性質和內容，黨內民主的范圍、空間和效能也不能同人民民主等量齊觀，兩者有很不同的機制和特征。黨內民主的內容和形式不會自動地移植或復制到人民代表大會制度上來。地方人大必須在黨內民主的示范和帶動下，堅持不懈地進行人民民主建設和人民代表大會制度建設[12]。

新時期黨內民主順利發展，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，試行黨代表大會常任制；完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用；嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷；推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；建立健全各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度；改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式；推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式。這些都對地方人大制度建設產生了非常好的示范和帶動作用。比如黨內民主選舉的舉措，直接推動了人大代表選舉和國家機關領導人員選舉的民主化、法治化。

5. 地方黨委的重視和支持，是地方人大發揮好職能作用的一個關鍵。必須進一步理順黨政關系，逐步實現黨委與人大關系的法治化。

30年來地方人大是在黨的領導下進行制度建設和行使職權的。但是人民代表大會制度作為國家民主制度的組成部分，有其自身特殊的規律和特點。黨與政權機關性質不同、職能不同、組織形式和工作方式也不同，執政黨不能代替人大行使國家權力，也不能直接對人大發號施令。黨對人大的領導應該是作為執政黨的角色按照法律程序來進行，執政黨的領導方式必須相應進行變革，這也是黨執政能力建設的要求。要理順體制，處理好人大權力和黨的領導之間的關系。探索轉型期的人大制度創新之路，我們必須找到一條既有利于執政黨提高執政能力，又有利于調動人大制度創新的積極因素的兩全之策[13]。不能僅僅滿足于表達種種先進的理念，關鍵的問題是扎扎實實地推進制度和機制建設。事實上，十一屆三中全會以來，執政黨把堅持在憲法和法律的范圍內活動作為一條重要原則，不斷適應民主政治的規律和特點，支持人大依法行使職權，進行科學執政、民主執政、依法執政的探索。要努力實現黨的領導的法治化，依法分清并確定黨的權力和人大的權力，黨委發揮總攬全局、協調各方的作用，尊重人大的權威，真正發揮國家權力機關的職能作用。

地方人大作為地方的人民代議機關和國家權力機關，試圖較大限度地發揮其應有的職能作用，但地方人大的作為很大程度上取決于黨委的重視以至政府的配合。地方人大的這種尷尬狀況一定程度上反映了黨政關系尚待進一步理順，黨與人大的關系有待進一步法治化?！笆雎氃u議”是地方人大為加強對選舉任命干部的監督而采用的一種方式。作為具有地方國家機關領導人員選舉任免權和對“一府兩院”監督權的地方人大（及其常委會）對其選舉任命的干部及其部門的監督方式，其探索的方向無疑是值得肯定的。但在操作中不太容易理順與“黨管干部”原則的關系，與現行的干部管理體制難以協調，因而也就很難發揮出其監督效果，結果常常流于形式，這樣反倒可能損害人大監督的權威。監督法對“述職評議”并未認可。如何實現對領導干部特別是主要領導的有效監督，仍然是需要進一步探索的事情。政治體制改革總是有相對“滯后”性，執政黨與國家政權關系的法治化也不可能一步到位。因此在一定階段還得有所為也有所不為。就目前來說，黨的各級組織要適應民主政治發展和社會主義法治建設的需要，不斷加強和改善黨的領導，貫徹依法治國方略，為地方人大行使職權排除各種干擾，創造良好的政治環境。

注釋：

[1]周世煊、陶岳潮：《我國人大制度創新的根本動力》，載《人大研究》2007年第6期。

[2]中華人民共和國國務院新聞辦公室：載《中國的法制建設》白皮書，2008年2月。

[3]《人大常委會著手研究健全法制——葉劍英委員長接見新華社記者談法制建設》1979年2月14日。劉政等《人民代表大會工作全書》（以下稱《全書》），第1001頁，中國法制出版社1999年1月。

[4]《中共中央關于批轉彭真同志在全國各省、自治區、直轄市人大常委會負責同志兩次座談會上的講話紀要的通知》，1981年4月20日。見《全書》第927頁。

[5]彭真：《在省、自治區、直轄市人大常委會負責同志座談會的講話要點》，1984年3月13日。見《全書》第1015、1016頁，標題為《不僅要靠黨的政策，而且要依法辦事》。

[6]《中共中央關于任免國家機關領導人員必須嚴格依照法律程序辦理的通知》，1984年4月26日。見《全書》第929~930頁。

[7]《中共中央關于印發彭真同志兩個講話的通知》，1984年4月19日。見《全書》第929頁。

[8]趙紫陽：《沿著有中國特色的社會主義道路前進》，1987年10月5日。

[9]這是地方人大工作中經常提到的兩句話。這也是從一個側面反映出現實中地方人大的“作為”不夠，“權威”不足，法律地位也難以到位。

[10]江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，2002年12月8日。

[11]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日。

[12]湯艷春、謝蒲定：《30年選舉制度建設的基本經驗之一——堅持黨的領導 組織好人民參加民主選舉》，載《人大研究》2008年第8期。

[13]周世煊、陶岳潮：《論在實踐中探索我國人大制度的創新之路》，載《資料通訊》2007年第3期。

（作者系甘肅省人大常委會《人大研究》副主編）