略論代表機關的預算否決

張獻勇

代表機關預算否決是代表機關制約、監督政府的一個利器，但這一利器應在憲法和法律規定的范圍內行使。

引例：

1.饒陽縣人大否決1995年預算[1]

1995年3月，河北省饒陽縣十一屆人大三次會議召開。會議在審議1995年政府預算時，由于預算草案安排不能保證公教人員全部工資發放，預算打了赤字，在3月8日的大會表決時未能通過。縣政府認為，如果要全部發放公教人員的工資，縣財政將出現很大的缺口，感到無計可施，預算草案再次提交常委會時，僅作了少量文字修改。4月22日，常委會根據人大的授權，再次否決了政府的預算草案。最后，縣政府對預算反復測算，重新編制，采取了增收節支措施，不僅保證了公教人員工資發放，保證了農科等重點支出，而且做到收支平衡，略有結余。這次預算在當年5月底獲得人大常委會通過。

2.沅陵縣人大否決2002年預算報告[2]

2002年1月11日，湖南省沅陵縣十三屆人大六次會議就沅陵縣財政局長所作的2001年財政預算執行情況和2002年財政預算草案報告以無記名投票方式進行表決。應到代表255名，出席會議代表186名。表決結果：同意票120張，不同意票53張，棄權票5張，另有8票未收回，離過半數選票尚差8票。縣2001年財政預算執行情況和2002年財政預算草案報告未獲得通過。主席團會議后提請與會人大代表以舉手表決方式表決通過了《關于授權沅陵縣人大常委會在閉會期間對沅陵縣2001年財政預算執行情況和2002年財政預算草案報告進行再審的決議（草案）》。經縣人大常委會再審，5月16日，縣十三屆人大七次會議以舉手表決方式通過了修改后的縣2001年財政預算執行情況和2002年財政預算草案報告。

3. 武漢市人大否決一2003年建設項目預算[3]

2003年1月武漢市十一屆人大一次會議召開。計劃預算審查委員會在審查基本建設專項資金中的“市旅游咨詢投訴中心”項目時認為，該項目明顯以建辦公樓為主，與中央經濟工作會議精神不符。1月9日，計劃預算審查委員會委員們對含有要求該項目予以調整的審查報告進行表決，17位委員不約而同地舉起了手，全票通過。兩天后，大會主席團通過了對該項目予以調整的審查報告[4]。

上述三個引例表明，我國憲法文本中賦予代表機關的預算審批權因為代表機關否決了政府預算開始被激活，代表機關“橡皮圖章”的形象由此亦將逐漸改觀。但是，面對有些突如其來的預算否決事例的發生，我們卻缺少相應的法律制度資源，相關學術研究成果更是幾乎沒有。有鑒于此，本文擬就代表機關預算否決的幾個問題做一探討。

一、代表機關預算否決的界定

“國家的收入及支出，每年以預算的形式向國會提出，并由國會審議決定，這是近代國家通行的重大原則。”[5]此即代表機關的預算審批權。代表機關對政府提交的預算案行使審批權的結果存在三種可能：一是批準；二是修正后批準；三是否決。代表機關的預算否決，就是代表機關（西方國家統稱議會，我國即為人大）依照法定程序拒絕批準政府預算的情形。

代表機關的預算否決，不同于代表機關的預算不議定。預算不議定，是指預算已提交代表機關審議，但代表機關由于某種原因未能在應當議決的期限內批準或否決。如2006年6月，菲律賓國會參眾兩院就政府提出的2006年預算發生嚴重分歧，雙方爭持不下，導致2006年預算案作廢。政府沒有機會重新提出新預算案，被迫重新啟用2005年的舊預算案[6]。 我國也曾發生過預算不議定的例子。2006年1月6日，湖南省麻陽苗族自治縣四屆人大三次會議在審議財政預算報告時，面對人大代表們對政府用“壓減專項支出”的辦法來“實現預算平衡”的強烈反映，大會主席團決定暫緩審批2006年縣財政預算，責成縣政府按照代表審議意見進行修改后，提交縣人大常委會審查批準。在1月9日大會最后表決時，代表們一致同意了大會主席團的這一決定[7]。

代表機關的預算否決，不同于行政機關對代表機關議決預算的否決。在美國這樣的總統制國家，按照分權制衡的理念和設計，對于代表機關通過的預算，總統可以行使否決權。如2007年11月13日，美國總統布什以超過申報預算數字220億美元、國會在財政開支方面缺乏責任感為由，否決了國會提交總統簽署的一項總額為6060億美元的醫療保健和教育撥款法案[8]。

代表機關的預算否決不同于代表機關的決算否決。決算是預算執行結果的反映。在西方國家，預算和決算的批準權都由議會行使。在我國，按照憲法的規定，預算的審批權由人大行使，而決算的審批權則由人大常委會行使。據筆者掌握的資料，我國代表機關決算否決近年也已出現三例。第一例發生在2005年，新疆維吾爾自治區昌吉市六屆人大常委會第二十次會議否決了昌吉市人民政府關于2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行情況的報告，理由是昌吉市政府財政支出超過了人大批準的財政預算，預算執行中有違反《預算法》的行為[9]。第二例在2006年，重慶市巫山縣十四屆人大常委會第三十一次會議，在聽取和審議縣政府《關于2005年財政決算情況報告》后認為：縣政府無視財政預算法律法規，擅自分配政府統籌調劑504萬元，因而會議不予批準巫山縣2005年財政決算的決議[10]。第三例在2008年，在湖南省會同縣十五屆人大常委會第四次會議上，該縣人民政府提請會議審查的《關于2007年財政決算和2008年上半年財政預算執行情況的報告》未獲會議批準[11]。

二、代表機關預算否決的類型

按照不同的標準，可以對代表機關預算否決作不同的類型劃分。

（一）整體否決與項目否決

這是根據否決對象是整個預算案還是個別項目而進行的分類。整體否決，指代表機關將整個預算案予以否決；項目否決，指代表機關僅否決預算案中的個別項目。這種分類與代表機關審議和表決預算案的方式是緊密聯系的。整體否決的例子，如2006年5月21日，阿富汗議會否決了政府提交的2006~2007財政年度預算，議員們批評政府一味聽命于國際貨幣基金組織等援助機構，并稱如果不提高政府公務員工資，議會就不會通過政府預算[12]。本文引例3武漢市人大在2003年單項否決“市旅游咨詢投訴中心”項目則是一個項目否決的例子。

（二）原案否決、修正案否決與補充預算案否決

這是根據否決對象是預算案原案、修正案還是補充預算案而進行的分類。預算案原案，是由政府最初提交代表機關審議的預算案；修正案是在審議預算案原案時由議員或其他法定主體對預算案原案提出的修正案；補充預算案是指經代表機關批準的預算案在執行過程中由政府提出的補充預算案，在我國稱為預算調整方案。修正案否決的例子如：2007年3月26日，加拿大反對黨聯邦自由黨提出的預算修正案在眾議院以174票對109票遭到否決，此前另一反對黨新民主黨提出的預算修正案同樣被否決[13]。在我國，對預算調整方案的審批權是由人大常委會行使的。人大常委會否決預算調整方案情形也已有發生：2003年7月，湖南省漣源市十四屆人大常委會第四次會議上，常委會組成人員在審議市政府關于調整2003年財政收支預算的匯報時，批評稅收成本過高、資金分配不合理、基金監管不力，票決未能過關[14]。

（三）收入預算否決與支出預算否決

按照預算組成內容的不同，預算可以分為收入預算和支出預算。收入預算反映著政府預期集中、支配的財力規模和來源。支出預算反映著政府對所集中的財力預期分配使用的方向和構成。如果被代表機關否決的是收入預算，稱為收入預算否決；如果被代表機關否決的是支出預算，稱為支出預算否決。收入預算否決的一個例子是，2004年9月8日，墨西哥總統向國會提交的2005年預算案中提出對食品增收增值稅以提高預算收入，但次日國會通過議案，否決對食品征收增值稅的提議，轉而建議政府增加石油收入，并適當調節預算赤字[15]。

（四）一讀否決、二讀否決與三讀否決

這是根據否決發生的不同階段所做的分類。在代表機關審批預算采取三讀程序的國家，預算否決可能在一讀、二讀、三讀各個階段發生，即一讀否決、二讀否決和三讀否決。如2004年12月1日，以色列議會以69票對43票的結果一讀否決了政府提出的2005財政年度預算案[16]。

（五）下議院否決與上議院否決

這是根據否決發生在兩院制代表機關的哪一院所做的分類。在實行代表機關兩院制的國家，下院優先審議預算是一個比較通行的原則。如果預算在下議院被否決，即意味著預算被整個代表機關否決。如果預算在下議院獲得通過，但在上議院遭到否決，一些國家規定下議院可以絕對多數推翻上議院的否決。下議院否決的例子如：1999年9月28日，俄羅斯國家杜馬以212票對105票否決了政府關于2000年的預算草案，稱該草案給予聯邦政府太多資金，但給軍隊資金太少[17]。上議院否決的例子如：2007年12月10日，西班牙參議院否決了2008年預算草案，但12月20日，西班牙眾議院推翻了參議院的否決[18]。

（六）正式否決與視同否決

這是根據否決是由代表機關表決作出還是由憲法直接作出規定所做的分類。為了促使代表機關及時對預算案進行審議和表決，以免影響政府施政，一些國家在憲法中明確規定代表機關不在法定期限內議決預算，即視同預算被否決。如烏拉圭憲法第二百一十七條規定，“各議院收到預算案或有關預算實施的法案后，必須在45天之內通過此預算案或法案。如果議院在上述期限內未作出表決，可認為這一草案或這些草案已被否決。”

三、代表機關預算否決的后果

預算不僅是政府正常運轉的經費來源，而且體現政府的施政方針。預算被代表機關否決，意味著政府的施政方針沒有獲得代表機關承認，根據責任政府原理，政府應當承擔相應的政治責任。一般來看，預算案遭到否決，在議會內閣制國家，造成的嚴重后果可能是，政府要么辭職，要么提請國家元首解散議會；在總統制國家，也會影響政府的運轉，甚至可能導致政府因無經費而被迫關門。如2006年7月1日，美國新澤西州州長喬恩?科贊因為預算案沒有在議會通過，發布了關閉州政府的行政命令，4.5萬名政府雇員放起了長假。這是美國州政府第一次因為預算糾紛而關門歇業。在這項預算案中，科贊建議將州內的營業稅率提高1個百分點，來彌補州政府45億美元的財政赤字，但是遭到了州眾議院的強烈反對[19]。

從議會內閣制國家的實踐看，代表機關預算否決的后果并不僅限于政府辭職或議會解散，還可能是其他后果。

（一）政府辭職。如法蘭西第三共和國時期的1877年5月16日，總統麥克馬洪免去政府總理西門的職務，任命布羅格利組織政府。當時大多數眾議員擁護西門，反對布羅格利。7月25日，麥克馬洪經參議院同意，下令解散眾議院。但選舉結果，反對派仍占多數。布羅格利雖然辭職，但麥克馬洪仍不顧眾議院的意見，任命羅捷貝組織政府。議會就拒絕通過預算案，使羅捷貝政府又告辭職，麥克馬洪終于不得不同意眾議院的意見[20]。再如2004年10月28日，以埃姆西斯為總理的拉脫維亞內閣因議會否決了政府提出的2005年預算草案而提出集體辭職。根據拉脫維亞議會的有關規定，一旦議會在一讀或二讀表決時否決政府提出的預算案，即被視為議會對政府的不信任案表決獲得通過，內閣應因此而辭職。埃姆西斯政府成為拉脫維亞第一個因預算草案被否決而下臺的政府[21]。

（二）議會解散。如普魯士1862年3月，因為下議院拒絕接受三年兵役制和增加軍費的政府方案，于是威廉一世宣布解散議會[22]。又如2004年，格魯吉亞修改了憲法。按照修改后的憲法規定，如果議會連續3次未通過國家財政預算案，總統可解散議會[23]。

（三）政府辭職并議會解散。如1994年7月10日，尼泊爾大會黨柯伊拉臘首相向議會提出1994~1995年財政預算案，由于大會黨最高領袖此前已退出大會黨和追隨他的大會黨36名議員投了棄權票，使該預算以86票對74票被否決。這使本應按憲法執政5年，至1996年5月才屆滿的柯伊拉臘首相，不得不提前18個月宣布辭職。第二天得到國王的批準，解散議會，并于11月15日舉行尼泊爾歷史上的第三次大選，從而結束了大會黨這一屆政府的工作[24]。

（四）部長職務被解除。如以色列2004年以沙龍總理為首的聯合政府提出的2005財政年度預算被議會一讀否決后，利庫德集團的沙龍在投票后即將反對預算案的革新黨幾位內閣部長解除職務[25]。

（五）執政聯盟分裂。如1990年8月，因提出國民養老金的預算提議未被采納，芬蘭基本芬蘭人黨退出了聯合政府[26]。（六）兩院權力的重新配置。如英國議會上議院在1909年否決了財政大臣大衛?勞埃德?喬治提出并已由下議院通過的政府預算，由此引發了一場憲法危機，議會兩院相爭的結果促成了1911年議會法案的產生。它規定，凡下議院通過的財政案，在閉會前一個月提交給上議院，而上議院于一個月內未加修正和通過者，該法案可以直接呈請國王的批準，成為法令[27]。

四、代表機關預算否決的補救

代表機關預算否決的后果不同，補救措施會有所不同。如果政府辭職，則需要由新成立的政府提交新的預算案；如果代表機關被解散，大選后原政府所屬政黨或政黨聯盟在代表機關中仍占據多數席位而繼續執政，則可以將原預算案或對其予以修改后向新的代表機關提出；如果原政府所屬政黨或政黨聯盟失去執政地位，則由新的政府向新的代表機關提出新的預算案。如果未發生政府辭職或議會解散的后果，一般由政府對預算案作出修改后再次向代表機關提出。

代表機關預算否決發生的時間不同，補救措施也會有所不同。如果預算否決發生后，新的財政年度尚未開始，政府仍執行當年度預算。如果預算否決發生后，新的財政年度行將或已經開始，而政府施政又必須有經費來源，為保證施政的連續性，各國憲法規定了不同的補救措施，包括臨時預算制、執行上年度預算制、十二分之一預算制、預算案生效制等。其中，預算案生效制尤不利于代表機關對政府的控制，因為無論代表機關批準與否，政府的預算案都將獲得執行效力，可能會使政府蔑視議會。如果憲法和法律未規定補救措施，而政府徑將代表機關否決的預算予以實行，在普魯士時期被稱為“沒有預算法的行政”。1862年9月23日，普魯士議會眾議院否決了政府為軍事改組安排的600萬塔勒的臨時預算。9月24日出任普魯士大臣會議主席的俾斯麥隨即將1862年總預算亦從眾議院撤出，借此威脅議會：“他們若否決軍事預算，就是否決預算法，并導致不要國家預算計劃而統治。”眾議院不為威脅所動搖。10月3日，眾議院通過1862年總預算，但刪除了其中的軍事開支。俾斯麥以通過實施軍事改革方案可實現普魯士的強盛為由，在沒有憲法根據的情況下，強行執行其預算法案擬訂的稅收和開支，實行不要預算法的理政[28]。

五、關于我國權力機關預算否決的思考

我國憲法明確規定了人民代表大會的預算審批權，預算基本法《預算法》對憲法的規定予以了具體化，但卻未就代表機關預算否決問題作出明確規定，這不能不說是一個重大缺憾。而從地方預算立法來看，我國雖已有29個省級權力機關制定了預算審查監督的地方性法規，其中規定了人大預算否決的地方性法規只有1部，即《海南省各級人民代表大會及其常務委員會審查監督預算條例》。該條例第十六條規定，“人民代表大會對本級預算草案可以作出批準、原則批準的決定。預算草案未獲本級人民代表大會通過的，由本級人民代表大會根據具體情況作出相應的決定。作出原則批準決定的，應當同時責成政府就預算草案的有關內容進行修改，并在一個月內將修改內容報本級人大常委會審查決定。”這一規定仍然非常籠統。同時，由法律位階較低的地方性法規來對預算審批權這一憲法權力范疇中的預算否決問題作出規范，有害于權力機關的權威和憲法的尊嚴。

我國預算法中未就代表機關預算否決問題作出明確規定的原因主要是，“我國向來強調人大和政府的議行合一，強調中國共產黨的統一領導，再加上人大代表參政議政的獨立性和主動性都不是很高，因此《預算法》起草和審議的過程中沒有考慮預算可能被否決，也是情理之中的事。隨著全國民眾民主和法治意識的提高，隨著人大代表參政能力的增強，也隨著由于預算編制的明細化而使預算的重要性越來越清楚地為人們所認識，預算草案遭到否決是完全可能發生的。”[29]事實上，在我國地方人大，已經發生了引例中的饒陽縣人大否決1995年預算、沅陵縣人大否決2002年預算報告、武漢市人大否決一2003年建設項目預算等權力機關預算否決的事例。而在全國人大，從近年全體會議表決預算報告的情況看，反對票和棄權票亦呈增長趨勢。2006年，表決《關于2005年中央和地方預算執行情況與2006年中央和地方預算的決議草案》，贊成2731票，反對95票，棄權55票，反對和棄權合計150票；2007年，表決《關于2006年中央和地方預算執行情況與2007年中央和地方預算的決議草案》，贊成2532票，反對220票，棄權131票，反對和棄權合計351票；2008年，表決《關于2007年中央和地方預算執行情況與2008年中央和地方預算的決議草案》，贊成2462票，反對362票，棄權102票，反對和棄權合計463票。

代表機關預算否決是代表機關制約監督政府的一個利器，但這一利器應在憲法和法律規定的范圍內行使，并且不宜經常使用。否則，容易造成政府的不穩定，最終損害廣大納稅人的利益。這就需要在設計制度時，在代表機關對政府的制約監督與保障政府施政連續性之間尋求恰當的平衡。為此，筆者建議，在修訂《預算法》時，實行預算草案整體審批與分項審批相結合的方式。人大先對整個預算草案進行審議和表決，如果被否決，應當責成行政機關在某一規定期限內進行修改，由人大對修改后的預算草案再次審批；如果人大再次否決的，按照行政機關應當向權力機關負責的憲法精神，行政機關首長應當辭職。當然，我國人民代表大會制度的性質決定，行政機關首長并不享有西方國家那樣解散代表機關的權力。應當強調的是，對于修改后的預算草案，審批機關仍然只能是人民代表大會，而不能是人大常委會。因為，批準預算是憲法明文授予人大的權力，人大無權轉授其常委會行使，引例1轉授常委會行使的做法是違憲的。如果整個預算草案獲得通過，再對預算草案中的重點項目進行審議和表決，如某一重點項目被否決，則并不必然引起行政機關首長辭職的后果，自愿辭職的例外。行政首長辭職的，應當規定新選出的首長在某一規定時間內向權力機關提交新的預算草案。新的財政年度開始，而預算草案尚未獲得批準的，按上一財政年度預算安排支出。

注釋：

[1]王志廣、周士杰：《河北省饒陽縣人大及其常委會嚴格依法審批財政預算》，載《人大工作通訊》1995年第20期。

[2]田必耀：《解讀沅陵縣人大否決財政預算報告》，載《人大建設》2003年第2期。

[3]《武漢市第十一屆人大：監督在民意中前行》，人民網?中國人大新聞網：http://npc.people.com.cn/GB/14528/5183616.html.

[4]彭勁：《武漢市第十一屆人大：監督在民意中前行》，人民網，http://npc.people.com.cn/GB/14528/5183616.html.

[5]【日】蘆部信喜：《憲法》（第三版），北京大學出版社2006年版，第315頁。

[6]《菲06年國家預算案“流產”被迫啟用05年舊預算額》，新華網馬尼拉6月9日電，新浪網轉，http://news.sina.com.cn/w/2006-06-09/16549164672s.shtml.

[7]《湖南麻陽：“卡殼”預算終獲人大常委會通過》，載《人民之聲報》2006年4月17日。

[8]《布什簽署08財年國防撥款法案》，新華網華盛頓11月13日電，新浪網轉，http://news.sina.com.cn/w/2007-11-14/050614301047. shtml.

[9]《新疆自治區昌吉市人大常委會否決政府財政報告》，中國網，http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20050902/12622231.html.

[10]《2005年財政決算被人大否決》，人民代表網，http://www.rmdbb.cn/main/ArticleShow.asp?ArtID=22160.

[11]梁暉等：《湖南會同縣：財政決算報告未獲人大批準》，中國選舉與治理網，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=131600.

[12]《阿富汗政府預算遭議會否決》，新華網喀布爾5月22日電，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/22/content_4585777.htm.

[13]《自由黨修訂財政預算遭否決》，明報新聞網，http://www.mingpaovan.com/htm/News/20070327/vac5.htm.

[14]盧鴻福：《讓軟監督硬起來——漣源市人大常委會對專項工作報告實行監督“一條龍”紀實》，載《法治與社會》2004年第12期。

[15]《墨西哥國會否決對食品征收增值稅的提議》，中華會計網校，http://www.chinaacc.com/new/253/263/2006/1/ad9

222585735171600217748.htm.

[16][25]《以色列議會一讀否決沙龍政府提出的預算案》，新華社耶路撒冷12月1日電，中國網轉，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/ftzhd/718550.htm.

[17]《俄議會否決2000年預算草案》，載《人民日報》1999年9月29日。

[18]《西財政分配出錯令人啼笑皆非，國會通過08年國家預算》，歐浪網，http://www.eulam.com/html/200712/21/45966.html.

[19]《美國：預算未獲議會通過，新澤西州長關閉州政府》，央視國際網，http://www.cctv.com/program/jjxxlb/20060704/101902.shtml.

[20]吳大英等：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第290~291頁。

[21]《2005年預算草案遭否決 拉脫維亞埃姆西斯政府下臺》，人民網，163網轉，http://news.163.com/41028/9/13QA33KC0001121Q.html.

[22][28]蔣勁松：《論普魯士憲法沖突和憲法危機》，收入張慶福主編：《憲政論叢（第四卷）》，法律出版社2004年版，第308~321頁。

[23]《薩卡什維利修憲似為增設總理一職，實為攬權舉措》，載《中國青年報》2004年2月9日。

[24]趙佳楹：《尼泊爾共產黨在大選中獲勝》，載《外交學院學報》1995年第1期。

[26]《芬蘭》，南方網，ttp://www.southcn.com/news/international/zhuanti/europe/jianjie/200506020878.htm.

[27]高岱：《英國政黨政治的新起點：第一次世界大戰與英國自由黨的沒落》，北京大學出版社2005年版，第31~35頁。

[29]劉劍文、熊偉：《中國預算法的發展與完善芻議》，載《行政法學研究》2001年第4期。

（作者系山東工商學院法學院副教授、法學博士）