全國人大和全國人大常委會制定法沖突的問題與出路

梁三利

法律規(guī)范存在沖突，不同機關出于諸多考量的理解和適用難免不一，這必然帶來司法和執(zhí)法的混亂，最終受到?jīng)_擊的是整個國家法治秩序。

一、問題的提出：劉家海訴交警部門行政處罰案

全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)，二者制定的法律沖突時如何選擇適用，能否適用《立法法》確定“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”與“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”之法律適用規(guī)則？但該法律適用規(guī)則適用之前提是“同一機關”，全國人大和全國人大常委會是否為或可視為同一機關，《立法法》未明確規(guī)定，法學界和實務部門缺乏統(tǒng)一的見解，劉家海訴交警部門行政處罰案件中對二者制定法律沖突法律適用的法律爭議值得我們關注，應當引起我們對此類問題的思考。

（一）案件事實及爭議

市民劉家海2005年1月27日駕駛摩托車被值勤交通民警以不按規(guī)定車道行駛為由以簡易程序處以100 元罰款。劉家海不服，于2005年3月18日訴至廣西壯族自治區(qū)南寧市青秀區(qū)法院。

劉家海認為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十三條規(guī)定，對公民處以警告或50 元以下罰款的處罰才能適用簡易程序當場處罰；而且《行政處罰法》第三條還特別規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章對行政處罰的規(guī)定和行政機關實施行政處罰的程序，都必須“依照本法”，這是明確排除其他法律、法規(guī)、規(guī)章作出除外規(guī)定的效力的。所以，被告對原告的處罰違反了《行政處罰法》規(guī)定的法定程序，應屬違法無效。

被告認為，其根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《交安法》）第一百零七條第一款和公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第七條第二款的規(guī)定，對原告作出的處罰是符合法律規(guī)定的。被告特別指出，此案適用的是《交安法》而非《行政處罰法》，是符合新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的行政執(zhí)法依據(jù)的適用規(guī)則的。所以，原告劉家海所訴理由不成立，請法院依法駁回其訴訟請求。

（二）一、二審判決要旨

一審法院審理認為，被告對原告作出處罰依據(jù)的是《交安法》，該法是規(guī)范道路交通秩序的特別法，按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則，被告適用上述法律規(guī)定對原告作出當場處罰100元，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。據(jù)此，原告主張被告適用簡易程序作出處罰決定，處罰程序不合法的理由不成立，判決駁回原告訴訟請求。

二審法院判決認為，本案出現(xiàn)了法律規(guī)定的選擇適用問題。全國人大常委會作為全國人大的常設機關，沒有上下級的區(qū)分，應視為同一機關；全國人大和全國人大常委會制定的法律也不存在上位法和下位法的區(qū)分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的區(qū)別。《行政處罰法》是全國人大制定的關于行政處罰的基本法律，《交安法》是全國人大常委會制定的關于道路交通安全管理的法律，屬于基本法律以外的法律。由于兩法不存在上位法和下位法的區(qū)分，故不存在下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相抵觸的情形，只是出現(xiàn)了同一機關制定的法律一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的情形，即《行政處罰法》的上述規(guī)定屬于行政處罰適用簡易程序的一般規(guī)定，《交安法》的上述規(guī)定屬于對道路交通違法行為實施行政處罰適用簡易程序的特別規(guī)定。根據(jù)《立法法》第八十三條特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，交管部門實施行政處罰沒有違反法定程序。判決維持原判。劉家海不服二審判決，提出申訴。

（三）案件的法律意義

《行政處罰法》是全國人大1996年3月17日通過的，《交安法》是全國人大常委會2003年10月28通過的，所以本案核心問題就是《行政處罰法》和《交安法》法律適用問題，《立法法》確定的后規(guī)定優(yōu)于新規(guī)定、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法律適用規(guī)則之前提是“同一機關”，本案中《交安法》和《行政處罰法》的沖突能否適用該規(guī)則之前提就是全國人大和全國人大常委會是否為“同一機關”。 全國人大常委會2008年6月1日修訂后的《律師法》和全國人大1996年3月17日修改的《刑事訴訟法》法律沖突造成《律師法》法律理解不一和適用中的尷尬[1]。可見對全國人大和全國人大常委會是否為“同一機關”的分析是必要的，具有現(xiàn)實意義。

二、回應實踐難題：全國人大和全國人大常委會是否為同一機關

（一）從現(xiàn)行法律的文本分析

1. 《憲法》文本的分析

《憲法》規(guī)定全國人大常委會是全國人大的常設機關,是最高國家權(quán)力機關的組成部分,在全國人大閉會期間行使《憲法》賦予的職權(quán)。1982年五屆全國人大五次會議通過的全國人大組織法專門設立“全國人大常委會”一章,對全國人大常委會的組織、活動原則和工作,作了全面規(guī)定。全國人大常委會由全國人大選舉產(chǎn)生,向全國人大負責和報告工作,接受全國人大的監(jiān)督。全國人大有權(quán)罷免全國人大常委會組成人員,有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會作出的不適當?shù)臎Q定。

《憲法》對全國人大和全國人大常委會都使用了“機關”的組織定位，明確全國人大常委會不是全國人大的內(nèi)部機構(gòu)。從全國人大常委會在不同該法的基本原則相抵觸可以對全國人大制定的法律進行部分修改。全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定等規(guī)定可以看出，全國人大和全國人大常委會存在法律地位、人員組成、職權(quán)劃分、立法權(quán)限等《憲法》規(guī)范上的區(qū)別，所以不能視為“同一機關”。

2. 《立法法》文本的分析

《立法法》中,“機關”與“機構(gòu)”是有明確區(qū)別的。“機構(gòu)”一詞在《立法法》中出現(xiàn)13次,主要指機關內(nèi)設的具體工作部門，如人大常委會的工作機構(gòu)、國務院法制機構(gòu)和直屬機構(gòu)，全國人大常委會被稱為機關。而且《立法法》重申《憲法》對全國人大和常委會行使國家立法權(quán)及其相關規(guī)定基礎上，分別用兩節(jié)對全國人大和全國人大常委會的立法權(quán)限作了詳細規(guī)定，明確規(guī)定全國人大常委會的法律解釋權(quán)及其法律解釋的效力等同于法律，同為國家立法權(quán)主體，但兩者的區(qū)分是明顯的。從其措詞及用意上看, 全國人大常委會是常設機關并非全國人大常設（內(nèi)設）機構(gòu)，兩者都是國家立法主體，所以不能視為“同一機關”。

（二）從立法體制歷史沿革分析

我國立法體制盡管歷經(jīng)變動和調(diào)整。1954年《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國全國人大是最高國家權(quán)力機關。”“全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機關。”全國人大修改《憲法》、制定法律，全國人大常委會解釋法律、制定法令。可見，當時的國家立法權(quán)集中在全國人大。1955年第一屆全國人大第二次會議通過“授權(quán)常務委員會依照《憲法》的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”的決議。1959年第二屆全國人大第一次會議又進一步確定：“為了適應社會主義改造和社會主義建設事業(yè)發(fā)展的需要，大會授權(quán)常務委員會，在全國人大閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定。”兩次授權(quán)賦予全國人大常委會行使部分國家立法權(quán)，實質(zhì)上改變了全國人大是行使國家立法權(quán)唯一機關的規(guī)定。1982年《憲法》擴大全國人大常委會的職權(quán)和加強它的組織，明確規(guī)定全國人大和常委會共同行使國家立法權(quán)[2]。從立法體制沿革來看，國家立法權(quán)并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相區(qū)分的二元立法主體。

綜上所述，全國人大和全國人大常委會的《憲法》地位并不平等，立法權(quán)限、立法程序不同，應屬于不同的國家立法主體，將二者視為同一機關是不符合法律規(guī)定和理論邏輯的。問題是，全國人大常委會行使著大量、經(jīng)常性立法工作，其制定的法律和全國人大制定的法律之間的沖突是現(xiàn)實存在的。既然全國人大和全國人大常委會非同一機關，二者制定法沖突在現(xiàn)行法上缺乏相應法律適用規(guī)則，這可能導致法律理解和適用的不同，造成法律適用上混亂，不利于民眾對法律的遵守，影響法治統(tǒng)一。

三、實踐困惑之原因：全國人大和全國人大常委會制定法沖突法律適用規(guī)則之立法漏洞

憲法對全國人大及其常委會立法權(quán)限規(guī)定的模糊性是造成法律適用規(guī)則選擇混亂的主要原因。《憲法》規(guī)定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。也就是說，全國人大和全國人大常委會在立法上依據(jù)法律規(guī)范有基本法律和非基本法律的區(qū)分，而沒有同位法和上下位法之別。但基本法律和其他法律的內(nèi)涵和外延是不明確的，“盡管在《立法法》的制定過程中，有的同志提出，應當對‘基本法律的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執(zhí)行。立法機關經(jīng)過反復研究，多數(shù)意見認為，現(xiàn)在正處于改革開放的關鍵時期，許多社會關系還沒有完全定型，將‘基本法律的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，本法仍然沿用《憲法》的有關規(guī)定，對‘基本法律的事項不作一一列舉。”[3]《憲法》的模糊規(guī)定必然影響立法和執(zhí)法實踐。

實踐表明全國人大常委會是制定法律最活躍的主體，最高國家權(quán)力機關大量的、經(jīng)常性的立法工作是由全國人大常委會承擔的[4]，立法對基本法律的模糊規(guī)定造成全國人大常委會制定法與全國人大制定法之間的沖突是難免的，如《交安法》規(guī)定“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下罰款，交通警察可以當場作出行政處罰決定”條款，和《行政處罰法》50 元以下罰款的處罰才能適用簡易程序的規(guī)定是不一致的，這就必須尋求法律適用規(guī)則來解決此類問題。《立法法》是否規(guī)定相應法律適用規(guī)則？

《立法法》確定的法律沖突裁決制度不能適用《行政處罰法》與《交安法》之間法律沖突。對當事人罰款程序而言，《行政處罰法》與《交安法》規(guī)定不一致，能否適用《立法法》第八十五條“新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決”之規(guī)定是有疑問的。《行政處罰法》與《交安法》之間關系而言，《行政處罰法》是舊的一般規(guī)定，《交安法》是新的特別規(guī)定，兩部法律在罰款程序上規(guī)定的沖突屬于是“新的特別規(guī)定與舊的一般規(guī)定”之情形，顯然《立法法》不能適用。

《立法法》規(guī)定全國人大常委會行使解釋權(quán)的制度不能解決《行政處罰法》與《交安法》之間法律沖突。有學者建議，針對全國人大和全國人大常委會制定法沖突時可以通過《立法法》確定的全國人大常委會行使法律解釋權(quán)加以解決。《立法法》規(guī)定全國人大常委會具有法律解釋權(quán)，其對法律的解釋同法律具有同等效力。但根據(jù)《立法法》全國人大常委會解釋限于法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的與法律制定后出現(xiàn)新的情況、需要明確適用法律依據(jù)的兩種情形，《行政處罰法》與《交安法》之間法律沖突顯然不屬于上述情形，依法不具有適用此制度之條件。《立法法》規(guī)定“全國人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆伞保蜂N的條件是全國人大常委會制定的法律具有“不適當”之情形。全國人大常委會制定法律或修訂法律必須考量已經(jīng)發(fā)生變化（甚至是劇烈變動）的社會生活經(jīng)濟條件。如全國人大常委會根據(jù)社會經(jīng)濟生活的發(fā)展變化而規(guī)定交通警察可以當場作出200元以下罰款應當說是符合執(zhí)法實踐的，難謂“不適當”。又如律師法修訂中對律師執(zhí)業(yè)權(quán)利內(nèi)容的擴大規(guī)定是針對律師在實踐中會見難、調(diào)查難等現(xiàn)實而規(guī)定的，體現(xiàn)國家對人權(quán)的尊重和保護，符合依法執(zhí)政、依法治國的精神要求的，具有合法性。法律規(guī)范存在沖突，不同機關出于諸多考量的理解和適用難免不一，這必然帶來司法和執(zhí)法的混亂，最終受到?jīng)_擊的是整個國家法治秩序。所以，尋求適當解決思路就成為論文最后要解決的問題。

四、全國人大和全國人大常委會制定法沖突之解決思路

對于全國人大和全國人大常委會制定法不一致或沖突，我們可通過個案解決方法和規(guī)則解決方法妥善解決理解和適用之混亂。

（一）個案解決方法

個案解決方法就是全國人大或者全國人大常委會在制定法律時，應當盡可能將舊的法律規(guī)定和新的法律規(guī)定一并考慮作出同步修改。在全國人大閉會期間，全國人大常委會在不同該法的基本原則相抵觸的情況下，全國人民代表大會常務委員會對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改是有法律依據(jù)的。立法實踐中對相關法律作出一攬子統(tǒng)籌考量僅僅依靠全國人大常委會似乎難以周全，立法者可以充分發(fā)揮民間法律力量，將即將制定的法律公布，鼓勵相關公民、法人或者其他組織積極參與，甚至在條件允許的情況下，有關立法機關可以委托有關法律團體進行立法沖突評估，盡可能考慮周延，最大限度減少法律沖突造成的法律適用困難。個案解決方法最好是在新的規(guī)定尚未實施前，法律實施后再進行解釋就猶如亡羊補牢，雖未完全不可，但畢竟造成適法中的混亂，難為上策。

（二）規(guī)則解決方法

規(guī)則的解決方法就是通過確定全國人大和全國人大常委會制定法律不一致時法律適用規(guī)則來解決此類問題。可以在《立法法》中明確規(guī)定全國人大和人大常委會制定的法律不一致時、省級人大和人大常委會制定的地方性法規(guī)不一致時準用“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”與“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”。如此，劉家海訴交警部門違法處罰案法律適用的爭議就有法律依據(jù)，更不會有司法終審判決后當事人和民眾的“合法性”質(zhì)疑。如此，《律師法》也不會出現(xiàn)專家學者各說各話，實施過程中的尷尬就不會出現(xiàn)，這有利于樹立法律權(quán)威，有利于建設社會主義法治國家。

注釋：

[1] 修訂后的《律師法》關于律師閱卷權(quán)、會見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等問題的規(guī)定和《刑事訴訟法》不一致。中國政法大學陳光中教授認為，關于兩個法律之間的關系，立法法中只有憲法、法律、行政法規(guī)等層次的區(qū)別，沒有基本法律與一般法律之分，因此，不能說基本法律與一般法律是兩個位階。關于新法與舊法，二者都是法律，只不過刑事訴訟法是由全國人民代表大會通過的，律師法是由全國人大常委會通過的。根據(jù)立法法中的規(guī)定，同一機關制定的法律，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。那么，全國人民代表大會與全國人大常委會是否屬于“同一機關”？對于這個問題，我認為不能隨便作出解釋，需由有關機關作出立法解釋。中國政法大學樊崇義教授認為，憲法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是違憲即可。憲法規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護，那么新律師法關于律師權(quán)利的規(guī)定并不違憲，應當是有效的。在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會行使最高權(quán)力機關的職權(quán)，兩者應視為同一個機關，其通過的法律應具有同樣的效力。因此，新律師法的規(guī)定優(yōu)于刑事訴訟法。如果實在解釋不清楚，應當由人大常委會就兩者的適用問題作出一個裁決。也有學者持不同意見，認為刑事訴訟法與律師法不是同一位階的法律，刑事訴訟法是上位法，律師法是下位法。另外，兩個法律的憲政基礎也不一樣，刑事訴訟法是由近3000名的人大代表表決產(chǎn)生的，而律師法只是由100多名常委會委員表決產(chǎn)生的。因此刑事訴訟法的效力要高于律師法。具體內(nèi)容參見2008年2月25日的《法制日報》。《律師法》的規(guī)定在現(xiàn)實中難以落實，如據(jù)重慶市律協(xié)秘書長陳翔介紹，自2008年6月1日新《律師法》實施以來，市律協(xié)已陸續(xù)接到10余起關于律師會見嫌疑人受阻的反映。有關部門認為《刑事訴訟法》高于《律師法》，所以要執(zhí)行《刑事訴訟法》。具體內(nèi)容可見2008年6月11日的《時代信報》。

[2]“我國國大人多，全國人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員也可以說是人大的常務代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開會，進行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權(quán)是加強人民代表大會制度的有效辦法。”參見彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/07/content_2558810.htm.

[3]喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年版，第88頁

[4]以十屆全國人大為例,全國人大制定4件法律，全國人大常委會通過69件法律。參見江輝：《十屆全國人大及其常委會立法活動統(tǒng)計分析》，載《人大研究》2008年第7期，第36~37頁。

（作者系南京大學法學院法學博士后、司法管理博士、江蘇省行政學院副教授）