論我國城鎮居民房屋拆遷法律的完善

劉　萍

摘要：憲法規定我國公民私有財產不可侵犯，房屋作為公民特別是城鎮居民的基本生存資料，應當受到嚴格的保護，但是實踐中經常出現房屋拆遷引起的法律糾紛，這暴露出我國拆遷法律的不足。將從我國城鎮居民房屋拆遷現狀出發，分析現有拆遷法律的缺陷并提出相應完善對策。

關鍵詞：房屋拆遷；保護缺陷；完善對策

中圖分類號：D632

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0237-01

1城鎮居民房屋拆遷問題現狀

這些問題歸納下來主要有三個方面：

(1)以公共利益為名進行商業拆遷。開發商和政府有關部門假借“舊城改造”、“公共事業”之名，行商業拆遷之實，謀取高額利潤，嚴重損害被拆遷人財產權益。

(2)違反法定拆遷程序。主要有濫用行政許可權、限制被拆遷人知情權、野蠻拆遷、暴力執法等問題，其中最嚴重的就是層出不窮的野蠻拆遷和暴力執法。

(3)拆遷補償不合理，房屋拆遷中的補償款是政府指導下的市場價，遠遠低于房屋的正常價格，這也是拆遷問題糾紛的焦點。

2城鎮居民房屋拆遷法律保護缺陷

(1)未區分公益拆遷和商業拆遷。

根據拆遷的目的不同可以將其分為公益拆遷和商業拆遷，公益拆遷的性質是行政征收，實質是在政府的主導下用國家補償方式對私人財產的強制性剝奪。而商業拆遷屬于普通的買賣協議，即被拆遷人和開發商在平等協商的基礎上就拆遷人拆除被拆遷人房屋并給以補償的協議，其實質在于被拆遷人自愿讓渡房屋所有權和土地使用權。

我國《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。《土地管理法》第二條第二款規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《城市房地產管理法》第十九條規定：在特殊情況下，國家可以根據社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條規定，在特殊情況下，國家根據社會公共利益的需要，可以依法收回土地使用權。從憲法、法律到行政法規都提到“公共利益”是征用征收土地的前提條件，但卻沒有作明確定義。公共利益涵蓋的范圍非常廣泛，如果沒有一個標準加以界定，必然會成為踐踏居民房屋財產權的有利借口。

(2)拆遷補償制度的法律缺陷。

依《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”雖然確定了“區位”、“用途”和“建筑面積”三個標準，但只是表面上規定了貨幣補償的金額由市場決定，實際上目前的通行做法是，政府通過規章或其它規范性文件的形式規定拆遷房屋所占用土地的地價及房屋建筑安裝費用等其它方面的補償標準。這樣，拆遷補償費用實質上仍由政府決定。而政府規定的補償標準往往是在上一年度的基礎上制定的基準價格和重置價格，費用往往偏低。并且對規定的補償標準更新較慢，如果出現市場價格上漲的趨勢，該標準明顯不利于被拆遷人的利益。

我國《城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”《土地管理法》第五十八條規定：“為公共利益需要使用土地的；為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；對土地使用權人應當給予適當補償。”可見，國家依法收回土地使用權的，應對土地使用權人予以補償。但1995年10月31日建設部作出的《關于拆遷城市私有房屋土地使用權是否予以補償問題的復函》明確指出：“拆遷城市私有房屋應當嚴格執行現行有關法律和《城市房屋拆遷管理條例》，并按照規定對拆遷的房屋進行安置補償。”這表明，拆遷只對“房屋進行安置補償”，即補房不補地。2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》和各省市制定的實施細則中關于房屋拆遷補償問題。大都沿用這一原則。這就使房屋拆遷中補償的范圍大大縮小。一般來說，土地的價值遠遠大于地上所附房屋的價值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，取得土地使用權并進行投資獲得收益才是房屋拆遷的最主要內容。但我們的拆遷補償制度中，恰恰沒有對最有價值的土地使用權進行補償的內容。

(3)拆遷法律程序的缺陷。

我國現有的拆遷程序中，拆遷許可的核準是在補償協議的訂立之前，這意味著，一旦拆遷人具備予以核準的條件，取得了許可證，拆遷行為就意味著合法有效，至于補償協議能否達成對最終拆遷的影響并不大，一方面有許可證工期的限制，另一方面被拆遷人不服行政裁決起訴的，如果拆遷人對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。(條例十六條第二款)如此先行政決定，后民事補償的程序，極大地限制甚至剝奪了被拆遷人的財產權，使被拆遷人處于非常不利的地位。

3城鎮居民房屋拆遷法律制度完善對策

(1)明確界定公共利益。

在立法模式上，采取概括加列舉的混合式，比較適合我國的法律國情。曾經1986年頒布的《土地管理法》(現已失效)關于公共利益的界定可以作為參考，該法二十一條規定：“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的，按照本章規定辦理。”此處的文化建設、國防建設、社會公共事業均屬于公共利益的范疇，只是經濟建設是否可以納入公共利益有待商榷，常見的公共利益應當涉及國防、教育、衛生、體育、環境和自然資源保護、社會福利、交通、水利水電、能源、文物古跡等公共事業，卻不僅限于此。

單單明確了什么是公共利益并不能有效解決實踐中關于該問題的判斷，公共利益中還可能夾雜著某些商業目的，也就是說政府在缺乏監督機制的條件下很難做到不為利益所動，所以有必要建立一個識別公共利益的程序機制，具體來說，有兩種方式：一是聽證，雖然法律可以嚴格規定屬于公共利益的列舉性事項，但政府還是可以在概括性事項中享有自由裁量權，這對被拆遷人極為不利，而引入聽證的好處在于可以制約政府相關部門行使決定的權力。二是建立公共利益認定的臨時委員會，成員由各占三分之一的政府工作人員、被拆遷人和專家代表組成，實行少數服從多數，委員會原則上應當推定征收的拆遷行為不屬于公益范疇，除非政府相關部門可以證明其決定確屬為了公共利益。

(2)完善補償機制。

由國外經驗看，一個良好的拆遷補償機制必須具備三個條件，即補償范圍、補償標準和補償評估。我國現有的拆遷補償實行的并不是真正的市場價值，為了公平建議采用市場定價方法。嚴格執行《房屋拆遷條例》中“區位”、“用途”和“建筑面積”三個標準。在無法確定市場價格的情形下，引入價格評估程序。授予價格評估機構法定權限，并由拆遷人和被征收人共同指定，評估機構要對有誤的評估結果承擔相應法律責任。另外在補償范圍方面，還要充分考慮土地使用權的補償，建立相關機制全面保護好拆遷居民的財產利益。

(3)程序正當。

對比國外拆遷程序，我國的先行政決定，后民事補償的程序從一開始就對私有財產的保護極為不利考慮到改變現有程序的成本和效果問題，可以引入聽證程序，將其放在房屋拆遷決定作出前，一方面，可以減少拆遷人與被拆遷人潛在的不滿情緒，另一方面，有利于最終拆遷決定的順利執行，防止權力濫用。另外，在參與聽證的主體方面，除了拆遷當事人外，還可以允許被拆遷人聘請律師參與聽證，而與拆遷有關的評估、調查人員也應包括在其中。