論行政復議和行政訴訟的關系

黨　琳　劉　靜

摘要：公民、法人或其他組織因行政機關的行政決定違法或不當，致使權益受損時，如何保護公民權益，構建和諧社會，成為目前需要研究和解決的問題。行政行為的爭議可以通過兩條途徑：司法救濟和行政救濟。前者是行政訴訟，后者為行政復議。行政相對人在尋求救濟途徑時候，應該怎樣選擇才能真正實現對自己的權益的保護，是本文思路的出發點。

關鍵詞：行政復議；行政訴訟；相對人權益保護

中圖分類號：D915.4

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0246-01

1行政復議和行政訴訟概念比較

(1)二者的概念。行政復議是指行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出申請，由受理申請的復議機關對具體行政行為的合法性和適當性進行審查，并作出裁決的活動和制度。行政訴訟是指，行政向對方認為行政主體的行政行為侵犯了其合法權益而依法向人民法院起訴，由人民法院就被訴行政行為合法性作出裁決的制度。行政復議和行政訴訟的定義中可以看出，二者都是對行政主體的具體行政行為提出爭議，以對具體行政行為的合法性審查為核心i以獨立行使職權為保障；法律主體都由三方構成，行政復議是由發生糾紛的行政機關和相對人各為一方，作為糾紛解決者的上級機關或人民法院為第三方。除此之外，二者的法律地位也是平等的，解決糾紛所適用的某些原則也是相同的，如“不告不理原則”、以事實為根據，以法律為準繩原則、不適用調節原則等。二者程序雖然不盡相同，但都體現了司法性，即都要通過特定的程序和機構來解決行政爭議，強調程序的公正性。

(2)行政復議的地位是獨立的。行政復議與行政訴訟之間的密切關系是毋庸質疑的，但行政復議對于行政訴訟而言，是處于附屬配套地位還是有著獨立地位，學界有著不同的說法。有的學者認為，行政復議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現了行政復議制度對行政訴訟制度的依附性。有的學者認為應改變行政復議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛。筆者認為，行政復議相對于行政訴訟是有其獨立性的。復議制度屬行政系統內部的審查與裁決，它是行政權進行自我監督的重要方式，屬于“自律”的范疇；而行政訴訟則是司法權對行政權的監督，涉及司法權與行政權之間的關系問題，屬于“他律”的范疇。行政訴訟只能審查行政行為是否合法，而行政復議對不合理的行政行為同樣作出裁決。

2我國行政復議和行政訴訟關系的狀態和存在問題

(1)行政復議與行政訴訟銜接模式中的問題。

對于我國立法上關于行政訴訟和行政復議之間銜接的模式，沒有統一的規定，就目前學術界有兩種說法：一則是行政復議前置原則。復議前置是指行政復議是行政訴訟的必經程序，行政相對人必須先向行政機關申請復議，如不服復議決定，再行起訴。二則是自由選擇原則，即當事人可在行政復議與行政訴訟兩者中自由選擇其救濟途徑。

我國行政法學學術界對這兩種銜接模式有不同觀點：一種認為應該充分尊重相對人的自由選擇權。如經復議再進入訴訟，延長了救濟時間，不利于對當事人權益的及時保護；由于上級機關和原機關不在同一地區，復議前置會給相對人帶來不便。另一種則認為應該遵循“窮盡救濟原則”。“窮盡行政救濟原則”指當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。我國《行政訴訟法》規定。人民法院審理行政案件，是對具體行政行為的合法性進行審理，而對于具體行政行為的合理性，法院原則上無審查權力。這就導致不具有法律專業知識的相對人在選擇了不利于自己的救濟模式后，只得無奈地感到失望。

(2)經過復議的案件，訴訟標的確定的問題。目前我國的復議后起訴的情形，大致為以下幾種；

第一，復議機關決定維持原具體行政行為的，原具體行政行為機關為被告，原機關負舉證責任。這里由于復議機關無須對其作出的維持決定負責，復議機關為避免在行政訴訟中當被告，往往維持。有學者認為，凡經過行政復議的案件一律以復議機關為被告提起行政訴訟。也有學者認為，如果復議決定維持的案件也由復議機關為被告，可能無法很好地履行舉證責任。筆者比較贊同第一種說法，即“誰行為，誰被告”的司法原則。

第二，復議機關改變原具體行政行為(包括變更與撤銷)。當行政復議改變原具體行政行為時，復議機關為被告。這里出現一個值得探討的問題：對具體行政行為適當性審查后作出的復議決定能否被提起訴訟?按照行政訴訟的受案范圍來分析，行政訴訟只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查其適當性(除非行政處罰顯失公正)。有學者認為，針對行政行為適當性作出的復議決定仍然屬于行政裁量行為，不屬于現行行政訴訟的受案范圍。

第三，復議機關不予受理、不答復。如果是復議前置的。被告為復議機關；而自由選擇復議或訴訟的，被告可以是原具體行政行為機關也可以是復議機關。

3我國行政復議與行政訴訟關系的問題解決對策

(1)兩種救濟制度的優勢并舉原則。在構建二者關系的問題上，奉行自由選擇原則抑或“窮盡救濟制度”原則，都應該秉持最大程度保護相對人權益的原則。筆者認為，兩種制度、兩種原則各有所長，可采取互補之的方法尋求救濟之路。比如，人民法院在受理對具體行政行為提出爭議的案件時，人民法院認為是合法的但失當的，可以告之相對人撤訴，另起行政復議。

(2)相對人訴訟標的的更多選擇權。訴訟標的究竟是原具體行政行為機關還是復議機關，如上面所述，遵行“誰行為、誰被告”的原則，但是為了避免程序的不必要增加?？梢猿浞掷脧妥h機關的內部追究機制，對復議決定維持而司法判決改變或撤銷的案件，通過內部機制追究復議機關及相關人員的責任。有學者認為，在確定上述規則時還應注意兩個問題：一是如果當事人對復議的程序有異議時(盡管復議結果是維持原行政行為)，則不應剝奪當事人以復議行為為標的提起行政訴訟的權利。二是復議維持是指在事實理由、法律依據及最后處理等各方面都對原行政行為予以維持，因而如果僅是維持了處理結果上，但改變了原行為所認定的事實或依據法律(或條款)，則都應當視為改變了原行政行為，當事人有權以復議機關為被告，以復議決定為標的提起行政訴訟。

(3)司法最終審查為原則?！皩φ袨槭欠窈戏ǖ臓幾h應當由完全獨立于行政之外的法官裁決”?？梢?，行政糾紛應由司法救濟作最終的裁決。司法最終審查原則已為世界各國所普遍接受。綜觀我國的行政復議與行政訴訟的銜接模式，并沒有完全遵循“司法最終審查原則”，我們還設置了行政復議終局模式，這樣就限制了部分爭議救濟途徑的選擇權。從更好地保護相對人權益的角度出發，我國應該借鑒國外的先進法治經驗，堅持司法最終審查原則，從而監督行政機關具體行政行為。對此，筆者比較贊同周漢華教授提出的行政復議司法化的三種模式。即行政法院模式、雙軌制模式和司法化模式。行政法院模式主張合并行政復議與行政訴訟制度，廢除普通法院的司法審查權。雙軌制模式主張先在少數特定領域引入獨立的復議機構，再逐步擴大范圍。司法化模式則以司法化為目標，對現行行政復議制度進行較為系統的改革，以增強行政復議的獨立性和公正性。雖然這個提法有些地方還值得商榷，但卻逐步地推進行政復議司法化的進程。