試論提高村級財務內(nèi)部控制水平的方法

楊理安　林　艷

摘要：十七屆三中全會通過了中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，村作為農(nóng)村改革的基本組成單位，因此，村級改革成功與否至關重要。村級財務管理是我國農(nóng)村經(jīng)濟管理中最為薄弱的領域之一，如何加強農(nóng)村財務管理是三農(nóng)工作不可回避的重大課題，試圖借助企業(yè)內(nèi)部控制的相關方法來解決農(nóng)村財務控制存在的相關問題。

關鍵詞：農(nóng)村；財務；內(nèi)部控制；方法

中圖分類號：F302.6文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0139－02

2008年5月22日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并將于2009年7月1日起施行。《規(guī)范》的發(fā)布標志著我國企業(yè)內(nèi)部控制標準體系建設取得了重要成果，對于加強和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)管理水平，防范經(jīng)營風險，促進企業(yè)市場經(jīng)濟秩序和民生和諧具有重要的意義。這是我國繼企業(yè)會計準則和企業(yè)審計準則正式頒布實施之后，貫徹落實科學發(fā)展觀，促進企業(yè)和資本市場健康發(fā)展的又一重要舉措。正是因為我國的企業(yè)內(nèi)部控制制度已經(jīng)日趨完善，所以，本文試圖借助企業(yè)內(nèi)控的相關經(jīng)驗來解決我國農(nóng)村財務控制中的問題。

一、我國農(nóng)村內(nèi)部控制發(fā)展現(xiàn)狀

1、農(nóng)村并未建立相應的內(nèi)部控制機構(gòu)或者是名存實亡

目前，在我國農(nóng)村中，很多農(nóng)村管理者將內(nèi)部控制僅僅視為一大堆文件、手冊，和實際生產(chǎn)工作并不相關，不是貫穿于村級管理全過程的程序和方法。許多農(nóng)村，對內(nèi)部控制存在誤解，對內(nèi)部控制在農(nóng)村生存發(fā)展和市場競爭中能發(fā)揮的重要作用還沒有充分的認識；有的農(nóng)村完全沒有內(nèi)部控制的概念。在不少農(nóng)村中，村級的治理結(jié)構(gòu)存在很大問題。村干部之間缺少相應的相互制衡機制，重大問題的決策往往都由村長或書記一人說了算。村民委員會形同虛設，村民的民主監(jiān)督得不到發(fā)揮，出現(xiàn)了“內(nèi)部人”控制(瞿志印，2008)，村民內(nèi)部控制名存實亡。

2、體系不夠完善和合理

我國現(xiàn)行的內(nèi)部控制規(guī)范體系主要是內(nèi)部會計控制規(guī)范體系，財政部新發(fā)布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》，只是定義了什么是內(nèi)部會計控制，至于什么是內(nèi)部控制的具體定義、構(gòu)成及內(nèi)容等都未明確說明。而中國注冊會計師協(xié)會發(fā)布的《獨立審計具體準則第9號——內(nèi)部控制與審計風險》，則將內(nèi)部控制定義為“被審計單位為了保證業(yè)務活動的有效進行，保護資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序。”該定義也偏于以內(nèi)部會計控制為主。《會計法》中會計監(jiān)督的內(nèi)容被歸入單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度的范疇。這樣的體系，雖然在實務操作中比較容易，但從理論上來說，是不夠全面的，而且不能發(fā)揮內(nèi)控在加強村級生產(chǎn)經(jīng)營全過程管理中的重要作用。

從形式上看，我國現(xiàn)行內(nèi)部控制具體規(guī)范是以內(nèi)容而非要素形式存在的。主要包括貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資、籌資、采購與付款、銷售與收款、成本費用等經(jīng)濟業(yè)務的會計控制。這種以內(nèi)容形式體現(xiàn)的具體規(guī)范將會導致由于農(nóng)村特點的不同而缺乏實務中的可操作性。

3、缺乏對執(zhí)行情況事后的監(jiān)督

內(nèi)部控制系統(tǒng)是一套自行檢查、制約和調(diào)整內(nèi)部業(yè)務活動的自律系統(tǒng)，因此，對自律系統(tǒng)的監(jiān)督是必不可少的。監(jiān)督分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督一般由內(nèi)部審計部門擔任，但由于內(nèi)部審計部門獨立性較差，影響了它對這一職能的發(fā)揮。外部監(jiān)督具體包括司法監(jiān)督、社會監(jiān)督(主要是注冊會計師的外部審計監(jiān)督)和媒體輿論監(jiān)督。但由于外部監(jiān)督資源稀缺，監(jiān)管不力，致使其失去執(zhí)行內(nèi)部控制所需的外在公平性，直接遏制了其執(zhí)行內(nèi)部控制的積極性。許多村無視國家的法律法規(guī)，甚至棄基本的內(nèi)部控制制度于不顧，對內(nèi)部控制內(nèi)容進行利益選擇，形成內(nèi)部控制成為“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。

二、當前村級財務控制存在問題所產(chǎn)生的原因

1、財務內(nèi)部制度不健全，執(zhí)行不嚴格

據(jù)抽樣調(diào)查，有的村沒有制訂財務控制制度；有的村財務控制制度不完善，與現(xiàn)行實際情況不適應、不配套；有的村雖有財務控制制度，但執(zhí)行不嚴格，群眾監(jiān)督乏力，違紀現(xiàn)象屢有發(fā)生。有的村干部既管錢又用錢、收入不入賬、虛列支出、公款私存私用。這些現(xiàn)象直接導致了黨群、干群關系惡化，給農(nóng)村增添了不穩(wěn)定因素，給農(nóng)村改革帶來了很大的困難。

2、農(nóng)村基層干部總體素質(zhì)偏低

首先，大多數(shù)干部文化素質(zhì)偏低。村會計文化和專業(yè)水平不高，有的甚至沒有相關經(jīng)驗，不會設置相關的會計賬戶科目，年齡和知識結(jié)構(gòu)也普遍老化，業(yè)務能力不強。很多村會計還停留在生產(chǎn)隊時代的業(yè)務水平，未能跟上形勢發(fā)展的需要。村干部對財務管理的認識不到位，隨意干擾會計人員的賬務處理。其次，法制觀念淡薄。有的村干部利用村委會換屆直選制度尚不完善之機，采取非正常手段(如賄選)拉選票，以達到當選的目的。一旦當選，便控制村級財務管理權(quán)，直接插手資金的收取及支出，完全脫離了財務內(nèi)部控制的監(jiān)督。他們不僅將集體資金視作個人財產(chǎn)，用于個人及家庭揮霍、請客送禮等，而且挪用、貪污提留款及征用土地所得資金，甚至在征地過程中收取好處費，低價出售土地，不惜損害集體和村民的利益。

3、農(nóng)村監(jiān)督機制不到位

一是內(nèi)部監(jiān)督機制不健全。未按照會計工作的要求設置相應崗位，有的地方居然出現(xiàn)了“會計村長一人當”、“會計出納不分家”等現(xiàn)象。二是外部監(jiān)督不到位。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計把關不嚴，責任意識較差，致使一些不合規(guī)、不合理、不合法的收據(jù)違規(guī)入賬，為村財務埋下了隱患。為了解決這一問題，不少地方推行了“村財鎮(zhèn)管”模式，但這一模式存在以下明顯不足，效果并不十分理想：第一，村集體資金的處置權(quán)受到了限制，村級自主權(quán)不完整；第二，村級財務由上級代管不利于調(diào)動村級積極性；第三，村級財務由上級代管容易造成村財鄉(xiāng)用；第四，村級容易形成“賬外賬”和小金庫。

三、提高村級財務內(nèi)部控制水平的基本方法

1、建立健全農(nóng)村內(nèi)部控制規(guī)范體系

縱觀國外，對內(nèi)部控制的研究已經(jīng)遠遠超出了會計控制的范圍。從美國來看，COSO在2004年提出的風險管理框架更加側(cè)重于風險管理，包括內(nèi)部環(huán)境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應付、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督八要素。而英國從1994年開始，就采取了寬泛的內(nèi)部控制概念，內(nèi)部控制系統(tǒng)包括相關的政策、過程、任務、行為和其他方面。我國電應當借鑒國外的經(jīng)驗，在更廣闊的范圍內(nèi)定位內(nèi)部控制規(guī)范體系。在內(nèi)控規(guī)范體系的構(gòu)建中，本文主張采用原則和規(guī)則導向相結(jié)合的辦法，以原則為基礎，規(guī)則為指導，建立起一個完善的農(nóng)村內(nèi)部控制體系。

2、加強農(nóng)村干部隊伍建設，提高農(nóng)村管理人員自身素質(zhì)

(1)要提高村干部的個人職業(yè)道德素質(zhì)和管理水平。要教育村干部牢固樹立正確的價值觀、人生觀，克服私欲膨脹、貪污腐化的思想。同時，要組織他們進行管理水平和經(jīng)濟知識的學習，減少盲目決策，實行科學管理，做農(nóng)村共同富裕的帶路人。(2)要提高財會人員的業(yè)務素質(zhì)。通過培訓、網(wǎng)上遠程函授等方式，對村級財務從業(yè)人員進行法制教育、會計知識教育、職業(yè)道德素質(zhì)教育，幫助他們增強法制觀念，提高業(yè)務能力，使村級財務管理基礎工作更加規(guī)范。同時，加強職業(yè)道德教育，使財會人員真正發(fā)揮會計的監(jiān)督作用。(3)要選拔一批年輕的縣、鎮(zhèn)級干部及大中專畢業(yè)生到村里任職，即“村村大學生計劃”。政府應出臺相應的激勵政策，吸引高學歷、高層次的人才到農(nóng)村擔任財務、會計管理工作，以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村高素質(zhì)財會人才匱乏的局面。一方面可以緩解城市就業(yè)壓力，應對現(xiàn)今的金融危機，另一方面也可以從根本上提升農(nóng)村會計人員素質(zhì)，規(guī)范農(nóng)村會計基礎工作，使農(nóng)村財務管理逐步納入規(guī)范化軌道。(4)要借用外部力量為己所用。如條件允許，可聘請會計師事務所、咨詢公司等社會中介機構(gòu)代理記賬。社會中介機構(gòu)是從事財務、會計工作的專業(yè)組織，他們專業(yè)水平較高、行為比較規(guī)范。

3、從內(nèi)外兩方面完善監(jiān)督

首先，從農(nóng)村內(nèi)部來說，可以考慮成立村民審計監(jiān)督委員會，同時要保證其監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。其次，從外部環(huán)境來說，從司法、社會和輿論的角度，共同形成一種公平的環(huán)境。鼓勵農(nóng)村建立健全內(nèi)部控制制度，并要求農(nóng)村充分披露內(nèi)部控制信息。可以通過制定相關法律法規(guī)對上述內(nèi)容進行強制，并對違反行為進行懲處。還應當充分重視外部咨詢機構(gòu)的作用，制定相關制度保障外部咨詢機構(gòu)的獨立性并提高其從業(yè)人員的職業(yè)道德素質(zhì)。

責任編輯王莉