政府與市場互動的新區開發建設模式初探

孫　仁

[摘要]城市新區開發和建設要努力構建政府與市場互動的城市新區開發模式，著力促進政府職能改變，要在完善落實各項政策支撐體系，建立健全相關的法規，創新機制等方面做足文章。

[關鍵詞]城市新區開發；政府引導；市場運作；政府一市場互動

[中圖分類號]F127.9[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0019－02

開發齊齊哈爾新區，是齊齊哈爾市委市政府站在城市發展的戰略高度，本著對歷史、對未來、對人民負責的態度，做出的重大決策。早在2002年，市委市政府就提出了近期沿江發展，遠期跨江發展的城市發展目標。借助國家治理松花江流域的機遇和尼爾基水庫的落成，縮窄嫩江瀉洪渠道，利用嫩江西岸剩余的45平方公里灘涂建設齊齊哈爾新區，既符合國家土地利用政策又能提高城市品位，促進城市的現代化，是一件利國利民的好事、大事。建設一個什么樣的新區?怎么建設新區?成為擺在我們面前的新課題。

當今中國迎來了人類歷史上最大的一次城市化浪潮，新區建設蓬勃興起。通過城市新區建設帶動城市向大都市發展是城市空間拓展的主要手段，通過考察和借鑒國內兄弟城市新區開發建設的成功經驗，堅持政府引導與市場運作相結合，構建“政府引導、市場運作”的新區開發建設模式是保證新區快速建設，促進新區可持續發展最佳機制。

為此，筆者認為轉變政府職能、研究落實新區開發政策、建立健全相關法律法規，為該模式的成功運行提供良好的政策和投資環境，是保證新區開發建設健康、有序、可持續發展的前提條件。

一、由管理型政府向服務型政府的轉變

長期以來，受傳統計劃經濟條件下管理理念的影響，地方政府在進行城市新區開發和建設的過程中，往往既是新區開發戰略的決策者、各項政策的制定者，也是新區的建設者和房地產開發商，而且還是市場的組織者和管理者。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，這種全能型政府不僅不適應新區的開發，反而在一定程度上會影響新區開發的速度。將市場能做的事情退還給市場，實現由全能政府向服務型政府轉變已是大勢所趨。凡是市場能夠做的事都讓位給市場，凡是市場自行調節，企業自行決定，中介機構提供服務的事項政府要堅決退出。通過經濟和法律手段來規范市場行為，運用政策、法律和提供基礎設施服務營造良好的發展環境，協調發改、規劃、建設、國土資源、財政等行政部門，確保新區建設各環節高效運行。將新區管理與市場作用有效地結合起來，才會有力推動新區開發建設，促進地域經濟發展。

二、完善落實政策支撐體系

縱觀其新區建設歷程，不難發現每個時期的新區建設都離不開相關政策的配套扶持。新區的建設是一項綜合的社會系統工程，需要各個部門相互配合、協調推進，這就需要一系列相關政策的綜合引導和推動。針對新區開發的不同階段，應依次出臺相關政策措施來推動新區建設進程。在新區開發初期，為吸引投資商，政府可以直接統籌或負責區域性大型基礎設施的建設，以確保新區有良好的基礎設施條件；根據實際情況，在土地、戶籍、財政稅收、投融資政策等方面給予適當的優惠，實行政策聚焦，鼓勵投資者在新區開發建設。如：對投資額大的項目可允許一次規劃、分期建設、分期繳納土地出讓金等；鼓勵大企業總部和金融機構人駐新區，對其建房、租房給予一定的補助等等，以優惠的政策吸引各方力量參與新區建設。

三、建立健全相關地方法規

新區開發可以依賴市場，需要政府、企業、公眾的參與，但需要有一整套完善的法規體系，規范政府和市場問的相互行為，使其各司其職，依法辦事。為保障新區建設的順利進行，地方人大應依法制定相關法律條文、健全相關法規，以約束新區規劃和開發行為。新區立法應涉及機構設置、土地政策、環境保護、資源利用、資金籌措、住宅標準等多方面內容，制定相關的土地法、規劃法、環境法、吸引投資與市場扶持法、新區開發管理法等，從而依法明確新區建設基本原則、目標定位、新區開發建設主體、建設資金使用、開發程序、規劃建設等事宜，為新區建設提供堅實的法律基礎。

四、大力推進創新機制

新區開發走“政府引導、市場運作”之路，就要在土地資源配置、基礎設施配套、新區建設投融資、新區管理等方面充分引入市場機制，把政府干預和市場調節緊密結合起來，真正實現政府與市場的雙向互動，推進城市新區的有序開發和統籌建設。

第一，實施“政府授權，市場運作”的土地開發。在我國現行土地公有制下，開發商作為物業開發的主體，既是一級市場的土地需求者，也是二級市場的房屋供給者，我們可以借鑒上海浦東新區土地開發模式——“兩級循環、滾動開發，政府宏觀控制，市場自由運作”，按照“政府壟斷一級市場，放開搞活二級市場，提高土地使用效益”的原則熟化土地，將經過完善配套升值后的土地通過招標等方式向開發商出讓，保證新區建設資金的投入，為新區建設創造條件。也可以嘗試“政府授權、市場運作”的熟地開發模式，構建政府、企業和市場之間的溝通橋梁，使得政府對于土地開發和土地市場的調控擁有較強的控制力，形成“土地儲備——系統開發——熟地投放——資金回籠——土地儲備”的良性循環，既能保證政府土地收益的回收，又能實現了各個參與方的共贏。

第二，開展政府主導下的基礎設施配套建設的市場化。面對基礎設施建設問題，政府時常力不從心。一方面，基礎設施具有準公共性和自然壟斷性，市場機制不能解決其合理配置問題，需要政府干預；另一方面，政府如果直接投資基礎設施，難免自陷微觀經濟事務中，影響其職能的履行，還會背上沉重的財政包袱。政府承擔基礎設施的未來需求預測和總體布局規劃、制訂基礎設施建設的中長期計劃，讓市場機制在基礎設施領域充分發揮作用。地方政府應積極促進基礎設施建設和經營的市場化，創立公平、公正的市場環境，引入競爭機制，通過經營權拍賣轉讓、資本置換、BOT和TOT等方式，讓民間資本參與新區基礎設施建設；通過簡化審批、減少收費、改善服務，建立激勵機制，給投資者創造一個良好的、公平競爭的投資環境。審批時，對城市基礎設施建設可以適度超前，但不能嚴重過剩；應引入競爭，但不能過度競爭，采取各種優惠與獎勵政策降低私有企業進入壁壘，積極吸引其他投資主體參與新區投資、建設和運營活動，盡可能讓市場機制充分發揮作用；建立以收費為主的成本補償機制，制定合理的收費辦法和恰當的財政補貼制度，力促新區基礎設施建設形成自我生存自我發展的能力。

第三，搭建多元化投資平臺，拓寬新區融資渠道。新區建設普遍面臨著資金短缺、資金利用效率低、融資困難等難題，要打破新區建設的資金瓶頸，就必須按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，構建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化”的新機制，建立健全政府、企業、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機制，積

極吸引外資和社會閑散資金積極參與新區的開發建設，為新區建設提供充足的資金供給。同時進行市場化運作，最大程度地提高資金使用效率。創新投融資體制，采取“融資運作、經營生財、滾動發展”的策略，加快新區建設。可以通過BOT、PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會資本及國外資本，參與新區開發建設。(BOT是“build－operate－transfer”的縮寫，意為“建設一經營一轉讓”，是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。PPP(公私合作制)的合作方式，被越來越多的應用在市政建設和重大基礎設施等政府項目融資中)。應根據不同的建設階段采用不同的融資模式并選擇合理的融資渠道，新區建設初期的總體融資模式應以政府主導型的間接融資模式為主，待投資環境明顯改善后，轉為以市場主導的直接融資為主。

第四，創新新區管理體制，實現政府與市場的有效對接。目前中國絕大多數新區在管理上一般由政府直接領導，實踐證明這種單一化管理模式已不適應新區的建設和發展。在市場經濟的條件下，新區管理模式必須與市場經濟的要求相適應，才能實現新區的科學發展。為加快城市新區的開發與建設，新區在管理上應該把政府、市場、民眾結合起來，走“小政府、大社會”、“小政府、大開發”的路子，按照“統一領導、分級管理、重心下移、強化服務”的原則，創建“兩級政府、兩級管理、公眾參與”的新區管理新體制。政府、企業和社會組織共同形成一個管理體系，三方力量分工合作，共享權力，共擔責任，形成多層管理模式。

新區管理委員會作為市政府的派出機構，對新區行使相對獨立的管理職能，實行“封閉式管理、開放式運作”。在基礎設施、市政公用設施、環境保護、城市規劃、社會福利、公共教育、消防救災等混合公共產品領域適當引入民營資本，推動公共服務的市場化進程，并制定出完善的監控制度，明確與各相關企業單位的責、權、利，對其實行統一考評、績效考核，增強新區在管理上的獨立性、統一性和協調性，切實將管理權限落實到位；完善新區政務公開制度、群眾舉報制度、特邀監督制度，讓民眾積極參與到新區管理的決策、執法、監督和公共設施建設等的過程之中，賦予公眾“監督權、倡議權”，討論新區建設發展中的重大問題，擴大公民對市場化運作項目的立法討論、政策建議及具體操作過程的監督，提高新區管理的透明度；管委會利用管理機制的創新，不斷與企業和社會組織進行管理權力的分配與再分配，做到政府機構的扁平化，真正實現新區管理由政府包攬型向市場導向型的轉變。

總之，政府和市場兩方面的力量是相輔相成的。政府在城市新區建設的推進過程中處于主導地位，對于新區建設具有決定推動作用，主要體現在政策、法規、規劃、管理等方面，以保證新規劃和發展的目標的實現。充分發揮市場給新區建設帶來可持續發展動力的作用，面對機遇和挑戰并存的局面，堅持政府引導與市場運作相結合，構建政府與市場雙向互動型的新區開發建設模式。

科學營造城市，創新成就未來。我們相信，在市委市政府的正確領導下，以科學發展觀為統領，建設一個生態環境優雅，具有北方城市特色，適合旅游觀光的鶴城現代化新區的目標，一定能夠實現。

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[責任編輯張振華]