基層政府信用缺失的制度分析

沈詩薈

[摘要]政府信用是整個社會信用體系的核心和樞紐，政府信用的缺失是當代中國社會信用建設的關鍵和難點。在所有各級政府中，信用缺失最嚴重的是基層政府。從制度設置的角度分析基層政府信用缺失的原因，對找出破解基層政府信用缺失的制度方案具有其現實意義。

[關鍵詞]基層政府；政府信用；制度分析

[中圖分類號]D6[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0043－02

所謂政府信用，是指“政府信用是社會組織、民眾和政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反應”。學界對政府信用缺失的內涵、影響等方面已有較多研究，但對其產生的深層原因尚缺乏足夠關注。制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性，基層政府信用缺失的原因也應該從制度方面去探尋。

一、基層政府信用缺失的表現與危害

當前政府信用狀況主流是好的，然而也不能否認不少地方存在政府信用缺失的現象，尤其是基層政府信用缺失的情況更為嚴重，歸納起來，當前基層政府信用缺失的表現主要有：

第一，對中央和國務院及各省政府相關政策下達不夠清晰，執行不到位，行政效率低。這使許多對農民有力的國家方針政策得不到有效實施，當上級政策目標無法實現時，基層政府承擔責任。同時群眾的認識不夠完整，造成他們不理解或誤解政府，進而影響他們對政府的信任度。

第二，基層政府職能濫用。即政府該管的事沒管，不該管的事卻管了。例如為本地區企業的發展提供地方性保護，基層政府濫用權力、越位管理、破壞市場經濟秩序，影響了地方經濟健康發展。“而在自己職能領域內的投入卻嚴重不足，導致政府職能的錯位、缺位，出現了上學難、看病難、農民工工資被拖欠、經濟適用房‘變味等問題。這種政府職能的越位、缺位和錯位，不僅造成市場經濟秩序的混亂和投資環境的破壞，而且必然造成諸多社會矛盾和社會不和諧因素，損害了地方政府的信用”。

第三，政府決策缺乏穩定性和連續性，政策朝令夕改，具有隨意性。行政決策對政府具有指向性作用，“但現實中常出現這樣的情況：形勢變了，決策就變，政策也跟著變化，而且與先前的政策缺乏連續性。一些官員和政府為了自身的利益常隨意改變政策，‘新官不理舊事、‘一屆政府一朝政策的現象也時有發生”。使人民對政策、目標的實現缺乏信心，有時會感到無所適從。近幾年來，在各地相繼發生的群眾對抗基層政府事件，大多數始于政府在城市拆遷、企業轉制、環境保護等方面的重大決策失誤。

第四，政府和官員為達個人目的輕易許諾，搞數字游戲和“政績工程”。基層政府干部為在選舉中勝出，對群眾許諾太多，上任后落實又太少，使群眾對政府信任度降低。或是在任期內為晉升，一些政府和官員在實際工作中片面追求經濟的高指標、高速度，追求政績，甚至不惜將經濟指標和標準隨意化，弄虛作假，大搞數字游戲。造成外有聲勢，內有負債的狀況。

第五，基層政府債務日益增多，正常發展受到阻礙。某些政府為實現上級政府下達的目標，興建公共設施，而上級政府的轉移性支付不到位，致使其背負一定債務；倒閉的鄉鎮企業轉由政府負擔，不少鄉鎮吃飯運轉都難，無力償債。

基層政府信用缺失的種種表現，嚴重影響政府的形象，對整個社會信用問題的負面影響極大。政府信用缺失是社會信用體系中最具破壞力的惡性病毒，它會直接導致社會信用體系的崩潰瓦解。失去信用的政府通常不是把社會公共利益放在第一位，不是把為社會主義市場經濟提供良好的法制環境和制度保障作為工作重心，而是一切工作都以自身利益為出發點進行考慮，減緩了中國市場化的進程，妨礙了社會主義市場經濟體制的建立和完善。政府信用存在缺失，政府職能的實現就必然遇到阻礙，政府就會失信于民，政府行為就得不到社會和民眾的信任、支持與配合，嚴重損害了人民群眾的根本利益和政府的形象，甚至還會引起政府與民眾的對抗，危及到政府自身的生存與發展。基層政府信用缺失嚴重妨礙其經濟和社會的全面進步。

二、基層政府信用缺失原因的制度分析

從制度設計的角度看，基層政府信用缺失的原因主要有以下幾個方面：

第一，行政管理制度：職能定位不準。由于行政管理制度的不健全，管理體制的僵化，管理方式的落后，導致政府行政過程中職能“越位”“缺位”和“錯位”現象存在。政府在日常事務中，既充當“運動員”，又充當“裁判員”，過多地侵占了社會中介組織、企業經濟組織和社會團體的職能，過多地干預社會事務和微觀經濟管理活動，使政府管了一些不該管也管不好的事務。政府職能的不確定，致使決策不科學、不合理和不公正。缺乏能有效約束行政人員的行政管理制度，導致政策執行彈性很大，行政人員自由裁量權過大，使得一些部門和人員營私舞弊、謀取私利。行政管理制度的不健全是造成基層政府信用缺失的重要原因。

第二，干部人事制度：以片面績效為標準的晉升博弈。在任命委派制的條件下，“對上負責”成了強制性規定即“盡職”，是硬約束；而“對下負責”則成了道德上的抽象要求即“敬業”，以良心和責任來維系，是軟約束。在對行政人員的考察上，往往從指標數字上來考察行政人員的“政績”，以此決定其升遷任免。現實中，有各種晉升方式，不管是何種方式，公務員的晉升都面臨同伴的激勵競爭。在晉升階梯不暢通的情況下，甚至有“千軍萬馬過獨木橋”的現象。“假定有兩個公務員X和Y，X的F2.F3(績效排名)比Y高。在晉升博弈中，X和Y都有兩種戰略選擇，‘敬業和‘盡職，選擇‘盡職則意味著晉升付出的努力成本為0，選擇‘敬業多付出的價值為努力成本c。晉升都得到的收益R。公共部門晉升機制為：如果X和Y中的一個選擇‘敬業，另一人選擇‘盡職，則選擇‘敬業者得到提拔{如果x和Y都選擇‘敬業或‘盡職，因為X的F2.F3比Y高，x提拔。“在現實中，每個公務員為獲得最大受益，大多選擇盡職，一些急于升遷的官員完全將公眾排斥在自己的信用責任范圍之外，為取悅上級不惜欺上瞞下，愚弄百姓，將政府的注意力和資源全部投注于經濟指標的追求上，而不是放在民眾迫切需要解決的問題上。

第三，行政法制制度：追究賠償制度的缺位。良好的社會秩序來自于制度的約束，制度的約束要靠其具有的懲罰性。缺乏健全有效的政府信用責任機制，使得政府及其公務員的種種失信行為往往難以得到明確的認定，同時缺乏必要的懲罰是政府失信的重要原因。法律法規規定的行政賠償的范圍和額度都非常有限，不僅缺乏對政府因決策失誤而給群眾造成損失的相應賠償，而且對政府因行政執行造成損失的賠償面也非常有限。也就造成當政府決策失誤時不能給予群眾相應的補償，更加激化群眾對基層政府的不信任。

第四，政務信息公開制度：低透明度和行政監督的弱化。政務信息公開的低透明造成行政人員的暗箱操作和政

策不公正、不公平，從而使政府失信于公眾。低透明度不利于行政監督的執行。首先，權力機關沒有發揮應有的監督作用，尤其在基層政府，有些權力機關的監督幾乎流于形式。其次，人民群眾權利意識不強，對政府組織的權力運作缺乏監督，而且基層政府也幾乎不給群眾監督的機會。在政府的自身監督方面，由于目前政府體制的原因，只有上級政府對下級政府監督，而下級政府對上級政府的監督幾乎是不可能的事。再次，專門的行政監察機關和審計機關依附于政府，獨立程度不高，這限制了其行政監督職能的行使，監督力度不大。

三、提升基層政府信用的制度對策

第一，以機構改革為切入點推進行政管理體制改革。目前我國社會正處于一個轉型期，加快政府職能的轉變是當前我國基層政府改革的重要內容也是提升政府信用的客觀要求。在市場經濟條件下，政府的職能應當是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。政府是裁判員，而不是運動員，更不能既當裁判員，又當運動員。各級政府機構應仔細研究自己的職責，明確自身職能，凡市場機制起作用的領域政府盡量不要介入，更不能代替它，讓市場發揮在資源配置中的基礎性作用。通過轉變工作作風，改革行政方式，推行電子政務，改善基層政府人員待遇，深化政府機構改革，建立起辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系。其主旨應是按照科學發展觀的內在要求實現地方政府職能向有所為、有所不為的“有限政府”轉變；向更加注重效益的“效能政府”轉變，從而構建服務型政府。

第二，以深化公務員制度為基礎完善干部人事制度。“為政之道，首重得人”，最大的失敗在于用人的失敗。首先，通過完善公務員考錄制度，嚴把人口這一關。建立獨立于行政機關的公務員管理機構，保證人才的選拔不受用人單位的影響，做到公平公正；考試科目和內容應依照所報職位的要求科學設定，提高公務員考錄信度；制定高權威的法律，建立獨立的監督機構。其次，改革和完善干部的任免、晉升制度，重視行政人員各方面素質，加強道德教化，推行民主選舉、競聘上崗等任職方式。不再單純的以政績和數字衡量其成績的主要標準，建立合理的考績評價制度，同時給公務員樹立牢固信用觀。

第三，以依法治國建設為依托改革行政法制。依法治國，體現在政府工作中就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業。從某種程度上說，依法治國、依法行政已經成為黨和國家對公眾的一個莊嚴承諾。“政府失信的初始動機在于其失信成本小于可預見的最終獲取的效益，因此，有效的政府失信懲罰機制的功能便是使失信者清楚地認識到其將要付出的代價足以抵付他所得到的實際利益的好處”。行政法制化要求平衡與和諧，所以，對基層政府失信于民的，要建立剛性的懲罰機制。進一步規范政府及政府人員由于過失造成群眾損失的責任賠償制度，不僅為其失信行為付出相應的代價，而且還要完善追究責任制，使失信的懲戒責任落實到具體的實施行為者身上，防止其隨意失信。

第四，以電子政務建設為平臺推進政務公開。通過電子政務的廣泛運用，使政府各項活動和政策更公開、更透明，從而增加群眾對政府的了解和信任感。建立聽證制度和公報制度，對關系群眾利益的重要決策事項，請利益相關人代表和各界人士參加，充分聽取他們的意見，力求決策切合實際。同時可以通過電子政務促進公眾監督體系運行，防止政府人員的貪污腐化，促進政府管理的民主化、制度化和科學化，取信于民，增強政府的社會公信力。

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[責任編輯李曉麗]