制度資源與制度選擇：第一屆人大組建的現實邏輯

陳家剛

[摘要]新中國成立之初，鑒于國內外形勢的需要，采取了讓第一屆政協代行全國人大職權的過渡辦法。到了1952年，一屆政協即將到期。這時候一個重要問題就提上了議事日程：是召開二屆政協?還是召開一屆人大?這看似簡單的問題，實際上卻意味著不同的制度選擇：是正式確立人大制度?還是讓政協制度繼續發揮代替性作用?歷史表明，中國共產黨及其領袖們最終選擇了召開一屆人大，正式構建人大制度。那么，為什么會這樣?究其原因，主要有三個方面：首先，斯大林的制度建議是一個催化劑；其次，革命者的制度理想提供了根本性條件；最后，現實形勢的變遷別提供了現實性條件。它們共同構成了一屆人大組建的現實邏輯。

[關鍵詞]一屆人大；制度資源；制度選擇；制度理想；現實邏輯

[中圖分類號]D62[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0063－04

1948年4月30日，中共中央發布紀念“五一”國際勞動節的口號，提出召開新的政治協商會議，成立民主聯合政府的號召，各民主黨派、各人民團體、無黨派民主人士及國外華僑積極響應，參加籌備新政治協商會議。

1949年1月30日，北平宣布和平解放。6月15日，新政治協商會議籌備會在北平開幕，參加會議的有23個單位的代表共134人。9月17日，新政治協商會議籌備會第二次全體會議正式決定將新政治協商會議定名為“中國人民政治協商會議”，又稱“新政協”，以別于1946年1月召開的由國民黨主導的“舊政協”。

1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平隆重舉行，宣告中國人民政治協商會議正式成立。會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》等三個為新中國政治架構奠定基石的歷史性文件。會議還選舉了中國人民政治協商會議第一屆全國委員會的委員。《共同綱領》規定，中國人民政治協商會議在當時還不具備召開普選的全國人民代表大會的條件下，肩負起執行全國人民代表大會職權的重任。

1954年9月，全國人民代表大會第一次會議在北京召開。會議通過并公布了《中華人民共和國憲法》。至此，作為代行全國人民代表大會職權的第一屆中國人民政治協商會議，以圓滿完成其歷史使命而載入史冊。

那么，為什么1949沒有召開一屆人大，建立人大制度，而是召開了新政協會議，讓政協代行人大職權?既然已經決定讓其代行職權，那么，為什么僅僅在短短三年后就決定召開一屆人大，構建人大制度?通過對當時的歷史背景和現實眵勢的變化進行一番梳理，或許能夠幫助我們解答這一問題。

一、現實的制度背景：政治協商制度

一屆人大召開以前，盡管《共同綱領》規定了人大的政冶地位，但是現實中代行人大職能的卻是政治協商會議。所以，在一定意義上可以說，1954年以前的一段時期，新中國實行的是政治協商制度，而不是人大制度。人大制度因為沒有組織載體，實際上是有名無實的。因此，從這一意義上來看，政治協商制度構成了到1954年才正式確立的人大制度的制度背景。

那么，新中國為什么沒之初首先建立人大制度，而讓政協制度成為了先行者?事實上，歷史對這一問題做了解答。首先，政治協商會議的召開，有著現實的政治考量，其直接目的就是“為了使蔣介石反動政權更早的垮臺”。1948年發布“五一”口號時，當時的軍事形勢尚不明朗。召開政治協商會議可以將一些愛國的黨派和民主人士有效動員起來。其次，政協制度是中國共產黨一貫主張的統一戰線政策的延續。林伯渠指出，“在新民主主義的中國，需要一個統一戰線的組織形式，這就是中國人民政治協商會議?！笨紤]到統一戰線政策作為“三大法寶”之一的重要地位，就不難理解為什么會倡導召開政治協商會議。最后，政治協商會議借鑒了已有的形式。毛澤東說，“我們的會議之所以稱為政治協商會議，是因為三年以前我們曾和蔣介石國民黨一道開過一次政治協商會議。那次會議的結果是被蔣介石國民黨及其幫兇們破壞了，但是己在人民中留下了不可磨滅的印象?！闭腔谶@些歷史和現實的原因，新中國成立時首先建立了政協制度，而不是人大制度。

根據《共同綱領》的規定，中國人民政治協商會議在普選產生的全國人民代表大會召開以前，代行全國人民代表大會的職權，在后者產生以后，可以向后者提出建議案。因此，一屆人大召開以前的政治協商會議，具有一種過渡的性質。但是，事實上，政治協商會議與人大并無本質的不同。林伯渠指出，“中國人民政治協商會議在本質上是全國人民的代表大會。這就是我們在許多事情上，譬如國家的大政方針采取了協商的辦法，真正的發揚了民主的精神，使各方面的意見集合起來?！奔热粌烧卟o本質不同，為何政協只能暫時代行人大職能，扮演一種過渡性角色?這在一定程度上，是革命理想與現實妥協的結果，只是一種權宜之計。一方面，人大制度是一種無產階級革命的理想，另一方面政協制度是現實政治的產物，所以，它們在一定程度上共同決定了新政協的過渡性命運。

1952年，一屆政協即將到期。這時候就將一個問題提上議事日程：是召開二屆政協?還是召開一屆人大?就今天的情況來看，這似乎不算什么問題，兩會可以同時召開。但是對于當時的情況來說，兩個答案會具有不同的政治后果。既然政協是代行人大職能，如果召開一屆人大，就意味著政協代理地位的終結；反之，如果不召開一屆人大，則意味著政協仍然可以代行權力機關的職權。事實上，當時的情況是，“各民主黨派也愿意召開人民政協，而不積極要求召開全國人民代表大會?！?。因此，如果順應民主黨派的意愿，一屆人大可能還需要推遲召開。但是，隨著毛澤東提出向社會主義過渡的問題，以及黨內有人提出制定憲法的問題，召開人大問題也就提上了議事日程。1952年10月參加蘇共十九大的劉少奇根據毛澤東的要求致信斯大林請示怎樣向社會主義過渡和何時召開人民代表大會。斯大林建議立即召開人大和制定憲法，這實際上起了一種推動作用。

二、斯大林的制度建議：尋求合法性

斯大林曾三次建議盡快召開全國人民代表大會和制定憲法。第一次是在1949年6－8月，劉少奇秘密訪蘇之時；第二次是1950年初，毛澤東第一次訪問蘇聯的時候；第三次是1952年10月，劉少奇率領中共代表團參加蘇共十九大之時。

那么，斯大林為什么會作此建議呢?其理由是什么呢?斯大林在1952年10月24日同中共代表團的會談中提出，“如果你們不制訂憲法，不進行選舉，敵人可以用兩種說法向工農群眾進行宣傳反對你們：一是說你們的政府不是人民選舉的；二是說你們國家沒有憲法。因政協不是人民選舉產生的，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是白封的。此外，共同綱領也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西，人家也可以說你們國家沒有法律。你們應從敵人(中國的敵人和外國的敵人)

那里拿掉這些武器，不給他們這些借口。我同意你在信中所提出的意見把共同綱領改變成憲法——基本大法，這種憲法自然是一種粗制品，但有一個憲法，比沒有要好?！薄Ｊ聦嵣?，類似的話，斯大林早在1949年6－8月劉少奇秘密訪蘇之時，已經表達過。只不過這一次，斯大林的表述更為完整，更加明確。

斯大林的制度建議事實上反映了他的合法性考量。在斯大林看來，只要有了選舉和憲法，即使是敵人，也不得不認可統治的合法性。所以，斯大林指出了現代民主政體的兩大合法性來源：選舉與憲法。正是因此，斯大林才在1952年10月28日同中共代表團的會談中進一步指出，“印度有憲法并已實行選舉，因此，尼赫魯就可以說印度是民主的，而中國是不民主的?！彼?，基于這種考慮，根據當時的形勢，斯大林提出，“我想你們可以在1954年搞選舉和憲法。我認為這樣做。對你們是有利的?！笔聦嵣?，一屆人大也正是在1954年召開的。所以說，“中共中央之所以改變初衷，決定盡快召開全國人民代表大會和制定憲法，與斯大林的建議有著直接的聯系。”

在斯大林的建議影響下，中共中央基于國內形勢的深刻把握和對國際局勢的準確判斷，早在1952年11月就作出決定：盡快召開全國人民代表大會和制定憲法。1952年12月1日，經毛澤東同志審定，中共中央發出《關于召開黨的全國代表會議的通知》。《通知》決定，擬于1953年9月召開全國人民代表大會。但是由于1953年嚴重自然災害的影響和當時過渡時期總路線還沒有提出來，憲法無法制定，所以，最終一屆人大推遲到1954年召開。

三、革命者的制度理想：根本性條件

斯大林的制度建議具有一種推動作用，但是召開一屆人大，實現人大制度的組織化，從根本上來說，還是與中國共產黨的制度理想有關。

早在1940年，毛澤東就在《新民主主義論》中指出：至于還有所謂“政體”問題，那是指的政權構成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關。沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。

在1945年的七大報告《論聯合政府》中，毛澤東再次強調，新民主主義的政權組織應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。1948年毛澤東在為中共中央起草的決定《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中更是直接指出：中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府。

可見，早在建國以前的數年里，毛澤東的制度理想就是建立人民代表大會制度。隨著毛澤東領袖地位的逐步確立，其制度理想也逐步成為中國共產黨的制度理想。隨著中國共產黨在戰爭中的勝利，這一制度理想也逐步為黨外人士所接受，進而為廣大國人所接受。1949年政協會議的召開及其所通過的《共同綱領》，集中體現了這一點。《共同綱領》規定國家政權機關是“各級人民代表大會和各級人民政府”。

事實上，這一制度理想，是中國共產黨長期革命斗爭實踐的產物，而非毛澤東的一時想法。毛澤東的制度理想不過是對革命斗爭中產生的制度實踐的一種反映和發展。一般認為，構成新中國人大制度源頭的包括農民協會、蘇維埃、參議會、人民代表會議等在革命實踐中先后產生的各種政權組織形式。不過，從最終的源頭來看，這些制度實踐都源于俄國(1936年以后的蘇聯)的蘇維埃政權組織形式。在這一意義上來說，人大制度的建立是制度移植的結果，所以它總是會或多或少反映被移植國家制度實踐的一些特征。

正是這一制度理想的存在，才決定著人大制度的最終建立具有必然性，剩下的只不過是時間早晚的問題。所以，即使1954年不召開一屆人大，其后的時間里也必然會召開。只不過一些現實的國內外條件，促使一屆人大最終在1954年召開。所以，1954年召開一屆人大，既具有必然性，也具有偶然性，是必然性與偶然性出現交集的產物。

四、現實形勢的變遷：現實性條件

制度理想提供了制度建構的可能性條件，但是制度建構還需要現實性條件。一般認為，1949～1952年是新中國的恢復與重建時期。這一時期現實的形勢變遷，提供了人大制度建構的現實基礎。這就為一屆人大的召開和人大制度的建構提供了現實可能性。

1社會結構發生根本變化。新中國成立前，沒有經過土地改革的地方，仍然是封建土地私有制占主導地位。這意味著地主與鄉紳在廣大的鄉土上，還擁有著巨大的權力。1950年6月《中華人民共和國土地改革法》頒布以后，土地改革運動在全國范圍內逐步展開。到1952年底，全國大部分地區土地改革基本完成，基本摧毀了封建土地私有制，從而徹底摧毀了中國封建剝削制度的經濟基礎，地主階級退出歷史舞臺，農民宣告翻身解放。因此，傳統的社會結構發生了根本性變化。按照馬克思主義的基本原理，這意味著一個新社會的誕生。

2經濟環境逐步實現穩定。建國伊始，因為戰亂影響，國民經濟遭受嚴重創傷，經濟蕭條，民生凋敝。當中國共產黨逐步掌握了國家政權，其面臨的首要問題就是管理經濟，實現經濟的穩定與發展。經過三年多的艱苦奮斗，到1952年，財政經濟工作已經統一，國營經濟的領導地位逐步確立，財政收支平衡，物價穩定，國民經濟也逐步實現了全面恢復。從數據上來看，1952年的工農業產值和主要產品的產量均已超過歷史最高水平，人民生活因此得到比較顯著的改善。這就為全面建設一個新國家提供了重要的物質基礎。

3政權建設取得巨大成就。兩千多年的封建帝國，其權力的限度是皇權不下縣。晚清以來，中央政府權威江河日下。隨后的軍閥割據對整個政權體制的破壞是巨大的。當國民黨政權在形式上實現全國統一的時候，在政權建設上取得的成就也十分有限。建國三年后，中國共產黨在政權建設上取得了更為巨大的成就，通過黨組織的滲透和地方政權建設，基本實現了對整個社會，乃至基層社會的牢固控制。地方各界人民代表會議已經廣泛召開，根據《共同綱領》的規定，它們代行了地方人民代表大會的職權。各級人民代表會議的召開，為廣大人民群眾提供了初步的選舉經驗，使他們得到了政治鍛煉，提高了組織程度和政治覺悟程度。這意味著新的普遍的選舉具有了可控性，可以穩步有序地進行。這就為召開全國人民代表大會提供了初步的組織條件。

4國內環境趨于安定。1948年發布“五一”口號時，解放區還主要局限于黃河以北，決定戰局的三大戰役尚未開始。大規模戰爭遠未結束，更不用說小規模的動亂和破壞行為了。但是到1952年底，中國大陸上的軍事行動已經基本結束，而且1950年底開始的鎮壓反革命運動，也基本上肅清了國民黨潰散武裝、土匪、惡霸，反革命分子的破壞行為受到嚴重打擊，人民群眾的政治覺悟極大程度地提高。所以，1949年沒有進行普選召開人大的一大障礙，到1952年底已經基本掃除。這就為進行全國范圍內的普遍選舉，召開全國人大提供了一個重要的前提條件。

5國際環境趨于穩定。1953年7月27日《朝鮮半島軍事停戰協定》簽署，持續三年多的朝鮮戰爭結束。這樣，國際環境總體上已經趨于平穩。其實，早在1952年8月4日，毛澤東在分析朝鮮戰爭形勢時就指出：“究竟打到哪一年為止，談判到什么時候?我說，談還是要談，打還是要打，和還是要和。為什么和還是要和呢?三十年戰爭、百年戰爭是不會有的，因為長期打下去對美國很不利。……總之，對美國來說，大勢所趨，不和不利。說馬上要打第三次世界大戰，是嚇唬人的。我們要爭取十年工夫建設工業，打下強國的基礎?！?18朝鮮戰爭結束實際上印證了毛澤東和中共中央對國際形勢的判斷。這樣，一個相對和平的國際環境就為大規模經濟建設、向社會主義過渡以及召開人民代表大會等一系列問題提供了必要的環境。

社會結構的變化和國民經濟的恢復，為構建新社會提供了物質基礎。適應這一形勢，毛澤東產生了向社會主義過渡的想法。向社會主義過渡就相應提出制定憲法的問題，而制定憲法需要召開經過普選產生的全國人大。安定的社會環境為普選提高了社會條件；政權建設的進展為普選提供了組織條件。因此，召開一屆人大的條件已經基本具備，時機已經基本成熟。

五、制度資源與制度選擇

1制度資源。一屆人大召開以前，至少存在著兩種制度選擇：延續政協制度和建構人大制度。這兩種制度都是近代中國民主革命的產物。人大制度是中國共產黨的制度理想，而政協制度可以追溯到國民黨時期的制度實踐。政治協商會議是統一戰線的組織形式。統一戰線盡管被中國共產黨視為三大法寶之一，但是它卻可以追溯到孫中山那里。這一歷史路徑在某種程度上決定了兩者的命運。對于中國共產黨領導的民主革命而言，統一戰線是獲取勝利的法寶之一，因而在革命中扮演的是手段性或工具性角色。而人大制度則是革命勝利后的制度理想，所以，它是革命所追求的重要價值目標。這在一定程度上決定了政協制度和人大制度的地位在一開始具有重大的差別。因此，盡管面臨著兩種制度資源，但是制度選擇似乎在最初就是注定的。建國初政協代行人大的地位，在一定意義上來說，注定是一種權宜之計。《共同綱領》第十三條規定，全國人大召開以前，政協全體會議代行全國人大職權，全國人大召開以后，政協可以全國人大提出建議案。因此，參加第一屆中國人民政治協商會議的人都明白，政協終將被人大取代，只不過是時間早晚的問題。

2制度選擇。事實上，在建國之初政協制度和人大制度異中有同。毛澤東指出，“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權?！彼?，即使在毛澤東的眼里，兩者也沒有本質的區別。既然如此，為何不堅持政協制度呢?這可以在兩者的差別中尋找答案。兩者最大的區別在于是否經過普選產生。普選意味著代表是經過普遍的選舉產生的，所以，普選產生的人大，更能體現人民的意志，具有更高的合法性。這也許是中國共產黨視人大制度為制度理想的深層原因之一。但是選擇了某種制度，并不意味著可以立刻實行，制度實現還需要更多的條件。這是新中國成立后沒有立刻組建各級人大的原因所在?，F實形勢的變化提供了建構新社會的可能，毛澤東產生了向社會主義過渡的想法。為此需要制定憲法，而制定憲法需要召開人大。這就提供了中國共產黨實現原有制度理想的深層背景。與此同時，一屆政協即將屆滿提供了重新進行制度選擇的契機，斯大林的制度建議，是推動這一選擇的催化劑。最終結果是決定1954年召開一屆人大，由此開啟了人大制度組織化的進程。

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[責任編輯李允光]