機構養老策略淺析

李春立

[摘要]隨著工業化、城市化和現代化的發展，社會專業化部門的養老方式是必然的趨勢。我國在經濟還不太發達的情況下，老齡化的時代就到來了，所以，對公共機構養老的需求就特別強烈。因此，今后養老產業發展的重點必然在于養老機構。

[關鍵詞]老齡化：養老方式；機構養老

[中圖分類號]C913.7[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0072－02

一、老齡化與養老方式

(一)老齡化的概念

按照現代化人口學理論，人口老齡化是指一個國家或地區總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的人口比例相應增長的動態過程。反映人口老齡化的統計指標大致劃分為三大類：反映人口老齡化程度的指標、反映人口老齡化速度的指標和撫養比指標。目前我國一般是以60歲作為老年人口的起點年齡，國際上則多以65歲為起點年齡。但隨著人民健康水平的提高和壽命的延長，在分析老年人口問題時也逐漸地將老年人口的起點年齡向65歲的國際標準靠攏。聯合國認為，如果一個國家60歲以上老年人口達到總人口數的10％或者65歲以上老年人口占人口總數的7％以上，那么這個國家就已經屆于人口老齡化國家。根據這一指標我國在1999年開始就已經開始進人老齡化社會。當前中國是世界上老年人口最多的國家，中國的人口老齡化不僅是中國自身的問題，而且關系到全球人口老齡化的進程，因此備受世界各國的普遍關注。

(二)各種養老方式的產生

對于一個老齡化社會來悅首先要考慮的是如何養老。從全社會的角度來看，老年人是靠青壯年人來養老的，這不僅僅是指靠青壯年來為老年人提供維持日常生活所需的物質資源，更重要的是要照顧他們的日常生活，包括飲食、起居、健康、就診和護理等各個方面。隨著青壯年人口的減少，老年人口的增加，老年人口將越來越多地消費社會的總財富，故而社會總財富中用于積累的部分就會相應地減少，這從社會發展的角度來說，一個老齡化社會的發展是緩慢的。因此如何解決中國社會的養老問題成為迫在眉睫的首要問題。

傳統中國是一個養兒防老的國家，即一種家庭養老的模式，但是隨著中國社會的發展以及與外界交流的增多，各種情況都發生了變化，這種養兒防老的思想受到了很大的沖擊，特別是計劃生育實施之后，中國家庭呈現一種倒金字塔的形狀，一對夫婦將面臨贍養四個老人的情況，這無疑是巨大的壓力，因此在城市，這種方式被許多人拋棄，而在農村，由于青壯年人口涌入城市，實際上這種模式也面臨很大的挑戰。

在這種家庭養老模式逐漸開始瓦解的情況之下，各種新的養老方式開始出現，而成立養老機構是很重要的方式之一。在目前階段，養老機構可以分為三類：國家創辦的國營養老機構，鄉鎮、社區、村、街道辦的集體所有養老機構，以及企事業單位或個人所創辦的民辦養老機構。盡管都為養老機構，但是三者的情況卻差異很大，比如國營養老院主要由于靠國家出資興辦，都規模巨大，設施豪華，人員專業化程度高，相應的收費也高，主要面向的是離退休干部等高消費群體。而鄉鎮等集體所有的養老機構則規模較小，一般是由福利院改建而成，設備也相對簡陋，人員專業化程度不一，收費較低甚至不收費，主要面向五保戶等本地老人，很多都不對外。由于為企事業單位或個人投資興建，設施從簡單到豪華不一，服務態度、工作人員專業化程度也各不一樣，在面向社會招收老人的同時需要收費來維持運作，情況比較復雜。

二、機構養老的現狀

改革開放以來，特別是經過近幾年的發展，我國養老機構發展取得了一定的成績，突破了過去民政辦福利的單一模式，基本上走向了多元化的發展趨勢，形成了以政府、集體以及民辦等多元參與舉辦的社會福利院、社會福利中心、老年公寓及日間照料中心等社會養老網絡。尤其是2000年4月，國務院辦公廳了轉發了民政部等11部委《關于加快實現社會福利社會化的意見》。《意見》指出：要探索出一條國家倡導、自主、社會各方面力量積極興辦社會福利事業的新路子，實現社會福利事業的投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化和服務隊伍專業化，建立與社會主義市場經濟體制和社會發展相適應的社會福利事業管理體制和運行機制。社會福利事業社會化為養老機構發展提供了新的契機。

伴隨著經濟結構轉型，國家和養老機構開始廣泛發動和依靠社會力量，實行養老機構內外結合，以國家辦養老機構為依托，全面發展了當地老年人的社會福利事業，各種老年人的活動中心，老年人的康復中心開始蓬勃發展起來。截止目前，國有社會福利單位擁有床位22.1萬張，占總數19.6；集體所有制福利單位擁有床位87.8萬張，占總數77.7％；民辦福利單位擁有床位：3.1萬張，占總數2.7％。盡管國家辦和集體辦社會福利單位仍占主導地位，但近年來所占比例持續下降，而民辦社會福利機構床位數目持續增加，社會福利社會化格局已經形成。

制度以政策法規為載體，社會福利機構的發展需要政策法規作為保證，所以養老機構、社會福利事業政策法規的頒布和實施規范了養老機構的發展。國家性的社會福利制度的政策法規涵蓋了四個方面的法律法規。首先是全國人大及其常委會制定的法律——《社會福利法》，明確了社會、家庭等不同主體和福利對象在提供和享受社會福利過程中的權利、義務和責任；第二，國務院法規——《社會工作者注冊條例》，以審定注冊社會工作者的資格標準及有關的注冊適宜服務群體，提高了專業化水平和服務技術水平；第三，部門的規章——《社會福利機構管理辦法》和《社區福利服務管理辦法》，旨在明確社區福利服務的責任主體和服務對象、責任、義務以及申請和審批建立社會福利機構的程序和規范；第四，規范性文件，如1999年《老年人建筑設計規范》、《社會福利機構管理暫行辦法》和2001年《老年人社會福利機構基本規范》，系列規范性文件加強了老年人社會福利機構的規范化管理，維護老年人權益，促進老年人社會福利事業的健康發展。

三、機構養老存在的問題及解決對策

(一)對機構養老存在問題的分析

1現有社會養老機構的數量存在供需矛盾

在農業社會，養老是家庭的重要職能。但隨著工業化、城市化和現代化的發展，家庭養老只能逐漸分離到社會專業化部門中去是必然的趨勢，這是因為，由于專業化分工和規模經濟而致使人們的一部分生活服務的家庭供給成本超過了社會供給成本，而家庭中養老的生活服務恰好如此。所以，社會化的養老機構是適應這種變化趨勢的替代物。而我國在經濟還不太發達的情況下，老齡化的時代就到來了，那么社會對公共機構養老的需求就會特別的強烈。人口老齡化速度加快，對社會養老機構的需求增大，養老機構的增加與老齡人口的增加不成比例就造成了供需矛盾。

2養老機構收費偏高，規模小，低收入老人無法涉足

這是影響入住率的又一重要因素，除國辦養老機構的

規模尚可外，民辦養老機構均反映出規模較小的問題，一般僅有幾十張床位，形成不了規模效益。而養老產業是一項長效、微利的產業，必須形成規模才有效益。加之受傳統的家庭觀念、文化習俗以及經營意識的影響，一些養老機構處于虧損或保本運營狀態，這種運營效果使其他投資者望而卻步。此外。收費偏高，各養老機構收費標準大致在450～1100元，以大慶市福利院為例，雙人間普通護理的老人每人每月1200元，而作為邊緣弱勢群體的老年人，他們的退休金與之相差甚遠，尤其是沒有生活來源，每月僅靠政府的最低保障金生活的老年人，不可能負擔得起。采用機構養老的方式安享晚年，在繳納寄養費用以后，剩余收入將很難滿足老人在購物、醫療保健、文化娛樂等其他方面的需求，這還是對有正常退休金收入、生活完全自理的老年人，而對那些高齡、病殘需要介助或介護的，這種機構養老的成本顯然過大，讓大多數老年人難以承受。

3民辦養老機構內醫療衛生服務不健全、制度亟需完善

在國辦養老機構內醫療服務體制較健全，并配備常用醫療儀器設備、藥品和一定數量的醫護人員，但民辦機構存在明顯不足，突出表現在大部分民辦養老機構內不設立醫療服務機構，難以滿足對老年人健康照顧及精神慰籍等多方位的需求，從而弱化了養老機構的功能。另外，民辦養老機構的各種管理制度不健全，管理相對混亂。許多民辦養老機構直接套用其他行業的服務模式進行服務，如“賓館式”和“醫院式”等，這些服務與養老群體的養老需求并不適應，不利于養老服務事業的總體發展。

(二)機構養老的發展對策

1堅持機構養老的社會化發展方向

機構養老服務事業作為一項急待振興的傳統產業，其發展仍離不開政府的支持與扶持，這是由當今社會經濟文化的發展水平所決定的。政府通過提供財力支撐、落實優惠政策，來扶持與鼓勵民營養老機構的發展，進一步加大對原改制機構的扶持力度，這樣就能更好地適應養老機構“社會化”的發展趨勢。

2國有、民辦養老機構共同發展

養老服務機構的發展，不能單一，而應國有、民辦等多種形式并舉，這有利于養老機構在競爭中發展，也有利于維護社會公平。政府舉辦的養老機構通常以社會底層的公民為受惠的對象，以消除貧困和疾病為目標，有利于促進社會公平，而民辦養老機構追求效益，底層公民難以受惠，但是民辦養老機構管理成本低、運行機制靈活，效益往往比國有養老機構好。但是如果民辦養老機構比重過大，就有可能破壞社會公平。因此，養老機構的發展一定要重視國有和民辦的比重適當。

3提高養老機構服務人員的素質

養老機構管理者的素質要求涉及諸多方面，包括職業道德素質、組織管理素質和專業素質。而養老機構管理者的素質如何，關系到單位的事業發展。為此，筆者建議，要建立養老機構管理者資格準入制度。據了解，國外養老機構管理者必須經過相關專業學習，取得資格證書后方能上崗。如美國的制度是由老年護理專業課程畢業的護士通過由美國護士學會主持的資格考試后，便可成為一名老年護理工作者。在日本社會福利工作者已成為一項專門的職業，實行資格準入制度。根據目前我國養老機構管理中存在的種種不足，建議學習和借鑒國外的先進做法，盡快建立養老機構管理者的資格準入制度。根據事業單位改革和加強養老機構專業建設的需要，養老機構的管理者唯有加強學習，努力提高自身素質，才能適應養老護理專業化的需要，才能適應人口老齡化的需要。

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[責任編輯李允光]