論綜合執法

賈洪剛

[摘要]在我國行政執法面臨困境的情形下，行政機關對行政執法進行諸多探索，經過聯合執法而形成今天的有法可依的綜合執法。但目前的綜合執法尚存在很多自身難以解決的問題，這些問題如果解決得不好，就會導致綜合執法的失敗。綜合執法需要法治環境的基礎作為依托才能發揮其重要作用。

[關鍵詞]綜合執法；法治環境

[中圖分類號]D920.4[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0087－02

綜合執法是行政機關為解決當前行政執法中執法權限不清、職能交叉、多頭執法和濫執法等現象而在實踐中探索出來的新辦法。綜合執法機構是由法定機關決定，由政府建立的依法能夠行使兩個或兩個以上行政機關部分執法權的執法機構。綜合執法機構的設立，解決了行政執法中亂如麻絮的職權交叉問題，但其自身也存在著一些難以解決的問題。筆者就以下幾個方面談談對綜合執法模式的看法。

一、綜合執法機構設立的背景

(一)現行執法機制所面臨執法困境的事實。隨著社會分工越來越細，市場經濟的逐步深入，社會關系愈來愈復雜，現代行政管理所涉及的領域也越來越多，這無疑會給行政管理帶來難度，盡管行政機關也進行了許多嘗試和努力，但效果并不令人滿意，行政執法面臨的諸多困境已是不爭的事實，如黃賭毒等社會丑惡現象沉渣泛起，假冒偽劣商品泛濫成災，對藥品、醫療器械的生產管理乏力，對醫療用血采集管理不嚴，對利用現代傳媒發布有害或不健康的信息管理辦法不多，生產、銷售有毒有害食品屢禁不止，城市管理混亂無序，進出口貨物管理把關不嚴，重特大事故頻頻發生，此外諸如對亂耕濫墾、濫伐林木等行為缺乏有效手段……等等方面都存在著林林總總的問題，這些問題無一不是關系到國計民生的大事，然而行政機關面對這些問題的存在卻出現“執法疲軟”，甚至無所作為，束手無策。這令我們的納稅人不禁要問，行政執法機關整天到底在干啥?

(二)我國現行行政執法機制不夠完善。行政執法機關面臨的上述問題是非常復雜的，不運用綜合手段很難解決，而執法機制的不完善，是造成這些問題久拖不決的重要原因。機制上的不完善主要表現在以下幾個方面。第一是權力配置不夠合理。我國的行政管理權的配置是“條條”與“塊塊”相結合的，以行政機關的職能分工是以“條條”為主，以行政機關的地域劃分又以“塊塊”為主，“條條”與“塊塊”在現實工作是在諸多利益關系的作用下，會產生各種各樣的矛盾，而這些矛盾對于現行體制下的權力機關是很難解決的。在各種“條條”職能部門之間也會出現種種矛盾，職權交叉，主體界限不明確，造成政出多門，“一人一個尚方寶劍”，或者是有利可圖大家爭著管，出現“制服打制服”；無利可圖，大家都不管，出現“幾頂大蓋帽，管不了一頂破草帽”的現象。再加上我國行政監察機制的不夠完善，造成對行政執法權監督不力。缺乏有效監督的行政監督和普遍執法素質不高的執法人員的結合，其結果必然是亂上加亂，最終造成行政執法相對人的權益遭到損害而無法得到及時有效的救濟，導致群眾與政府的對立，其危害性是極其可怕的。第二，責任規定不明確，或者雖然明確，但不能落實。行政機關在擁有執法權的同時，也附隨了相應的責任和義務，權力的取得和責任的承擔是由法律設定的，但在我國法律和行政法規中，對行政機關的責任規定在一定程度上具有模糊性和不可操作性。無論是消極的不執法行為，還是積極的亂執法行為，部很難追究行政機關的領導和相關責任人的法律責任。這在很能大程度上應歸咎于立法謀私，而行政立法謀私現象在我國目前還比較嚴重。第三，各行政機關在執法過程中缺乏應有的協調。現代社會管理要求具有較強的綜合性，一個違法行為或一個違法者的多個違法行為可能涉及多個管理領域，分屬多個行政機關管轄，多個行政機關最終對違法者如何作出處理，相互之間往往不能進行有機協調，甚至出現制肘的現象。

(三)設立綜合執法機構的法律依據。綜合行政執法機構設立的法律依據應該有兩部法律，一為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第一款：“地方各級人民政府根據工作需要和精簡的原則，設立必要的工作部門。”二是《行政處罰法》第十六條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”在全國人大法工委編著的《(行政處罰法)釋義》中明確表述，該條是關于綜合執法的規定。正是上述兩部法律相關規定，綜合執法機構在一些地方紛紛成立。

二、綜合執法機構存在的問題

綜合執法機構的設立有其積極的意義，但也存在諸多問題。

(一)設立的法律依據問題。首先《行政處罰法》第十六條中規定只就行政處罰權可以綜合，而行政執法權范圍要遠遠大于行政處罰權，實踐中需要行政執法權的綜合，在這一點上，法律授權并沒有充分滿足現實需要。既然沒有充分的法律規定，那么設立這一機構的法律依據就存在疑問。其次綜合執法機構行使的執法權是法律授權還是行政主管部門的委托，這一點在認識上很不一致。對于這一問題的不同認識關系到綜合執法機構的法律地位問題。若是授權則可以自己名義執法，自己對自己行為負責；若是委托，則以別的行政機關名義執法，自己不對執法行為負責。筆者認為，這是一種授權，法律授權綜合執法機構行使其他行政機關的部分執法權，這樣才能使其對自己的執法行為負責，其執法經費納入到政府的財政預算中去，擁有自己的編制等。

(二)綜合執法機構與行政主管部門之間的關系問題。綜合執法機構擁有獨立的法律地位，與行政主管部門并無屬種之分。但由于綜合執法機構行使職能部門的部分執法權而與其產生密切關系。綜合機構究竟行使哪些執法權，這由決定設立綜合執法機構的國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府確立。權限范圍一經確定，主管行政部門就不能直接進入該領域。但是，這樣使原有的職能法定原則受到挑戰。

(三)綜合執法機構的權限范圍問題。綜合執法機構的管理范圍僅限于綜合管理領域，一些專屬管理權，綜合執法機構也不能行使。但哪些領域是綜合領域，在市場經濟條件下的動態社會關系中，是不確定的。綜合管理領域不只限于城市管理、市場管理、港口管理、運輸管理，還應包括生態環境的治理、社會治安的治理、國民素質的提高等等。綜合管理領域的不確定性導致各地設立的綜合執法機構的權限范圍不同，這種權限不統一性使對該機構的規制帶來難度。

(四)內部組成人員的配置問題。由于綜合執法機構的執法權具有很強的綜合性和專業性，所以必須配備具有較高水平的具有相關專業知識的執法人員，否則就會出現濫用權力亂處罰的現象。在實踐過程中，根據需要，綜合執法機構的權限還可能擴大，所擴領域也需有相關專業人員補進。這些執法人員應向社會公開招聘，而不是到相關行政機

關招集組成，同時要克服臨時性，更不能把綜合執法機構當成是安置性的機構。它的組成不同于掃黃辦、打假辦、糾風辦、緝私辦等機構的組成。

(五)綜合執法機構的形式不確定。一般說來，綜合執法機構設立的形式主要有三種，一是由政府建立獨立的綜合執法機構。二是由兩個以上行政機關聯合執法。第三種形式就是把綜合執法機關設在某一個行政機關內部，由該機關統一負責執法。筆者認為后兩種都是不可行的。第二種形式使該機關難以對自己行為負責，如果執法過程中相對方或第三人利益受損，受害方主張權利時的責任主體不明，造成救濟困難。第三種形式則會使該行政機關權力膨脹，造成對其權力控制的困難。

(六)設立綜合執法機構主體級別問題。根據《行政處罰法》第十六條之規定，國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定設立綜合執法機構，重在強調對設立這一機構的慎謹，但設立主體級別仍不明確。省級政府可以設立綜合執法機構，地級市也可以申請批準設立，縣級政府是否也可以設立?在實踐中，縣級政府也有設立綜合執法機構的，如江蘇省昆山市，這樣行政處罰法中強調的嚴肅性和謹慎性又受到削弱，從而使這一機構的設立有失控的可能性。

(七)監督問題。有權力的地方就應有對權力的監督，綜合執法機構權力很大，當然必須對其進行有效監督，否則必然導致這一權力機構的權力過于集中，實踐中，粗暴執法、不文明執法時有發生，甚至出現集體腐敗現象，如2001年春，珠海市綜合執法機構的集體受賄案。

三、提高我國綜合執法水平的出路

綜合執法只是我國行政機關內部執法權的局部調整，并不能從根本上解決行政執法中存在的諸多問題，更何況其本身尚有諸多疑問。筆者認為，解決行政執法問題應跳出行政機關的范圍，在體制上對行政執法權進行總體規范。綜合執法尤其需要法治環境作為依托。

(一)堅定不移地進行政治體制改革，必須進行權力間的制衡。行政權的過分集中，會降低其行為的民主成分，壓制公民的自由，同時會導致其它權力的相對萎縮，如立法權、司法權等。要讓行政權的行使置于權力機關的監督之下，使行政立法行為和執法行為、司法行為等行為接受司法機關的審查，完善事后救濟制度，以使公民能夠憑借正當渠道維護其合法權益。

(二)按照市場經濟要求，深入徹底地進行政府機構改革。理順各行政機關之間的職權關系；縮小政府對市場事務管理范圍，積極引導發展社會組織，把政府不該管也管不了的事務讓權于社會機構；建立健全行政執法程序制度；完善政府編制制度與財政預算制度；打破原有體制下的工作模式和工作作風，讓行政執法權與責任掛鉤，與經濟利益脫鉤；完善行政監察和責任追究制度，行政執法權在法治的規范下正常運行。

(三)遴選高水平具有現代法治行政素養的公務員隊伍。公正、民主、高效的執法離不開高素質的執法人員。毋庸諱言。目前我國的執法人員與法治行政要求的素質差距較大。提高公務員的法治素質必須遴選高素質人才，完善遴機制，讓高水平、高素質人才進入行政機關是必由之路。

(四)轉變政府執法觀念。從管理型行政向給付型行政轉變，從官本位行政向民本位行政轉變，這是市場經濟和法治行政的要求。樹立民本思想，尊重相對人的合法權益，并向相對人提供力所能及的服務，這是行政權產生的基礎和其力量源泉。

在上述一些基本制度建立健全、觀念基礎具備的前提下，我們認為我國綜合執法模式所存在的一系列問題是可以解決的，并且能夠解決行政執法過程中很多難以解決的問題，為我國行政執法開辟一條全新的道路。

(責任編輯敖紅)