城市地下空間開發(fā)利用的投融資體制研究

陳　倬　佘　廉

摘要：城市地下空間項目劃分為非經(jīng)營性、準經(jīng)營性和經(jīng)營性三種。部分非經(jīng)營性項目及關(guān)系國計民生的重要地下基礎設施，應由政府組織生產(chǎn)，向社會提供；而市場提供、生產(chǎn)則是市場經(jīng)濟條件下準經(jīng)營性和經(jīng)營性項目的主要提供與生產(chǎn)方式。地下空間具有供給有限性、用途多樣性、開發(fā)不可逆性、效益綜合性等特點，開發(fā)過程應由政府主導，政府可以通過建立規(guī)制來實現(xiàn)其對地下空間開發(fā)利用的主導地位。同時地下空間項目又具有投資額高，投資回收期長，有投資規(guī)模效應等特點，單靠政府投入是不現(xiàn)實的，需要市場化的投融資機制。政府主導的市場化投融資體制是政府規(guī)制與市場機制的有機結(jié)合，可以通過配套政策創(chuàng)新，投資主體多元化，資金來源多元化和融資方式多元化等手段來構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：地下空間；投融資；政府主導；市場化

中圖分類號：F293.2；F830.593文獻標識碼：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004

地下空間是城市建設的新型國土資源，地下空間開發(fā)利用對我國城市“兩型社會”(資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會)建設具有極大的促進作用。我國城市地下空間開發(fā)利用的投融資實踐，面臨著一系列急需解決的問題：地下空間產(chǎn)品的公共性與市場化運作之間的矛盾，地下空間開發(fā)的高投入額、長回報期與吸引社會資本之間的矛盾，地下空間開發(fā)項目的投融資模式選擇難題，地下空間開發(fā)政策配套的欠缺問題，等等。為了提高城市的整體效益，保護寶貴而有限的土地資源，優(yōu)化地下空間投資結(jié)構(gòu)和增進開發(fā)效率，建立適合我國國情的城市地下空間開發(fā)利用的投融資體制，具有十分重要的理論和實際意義。

一、兩種基本的投融資模式

根據(jù)投融資主體的不同，城市地下空間開發(fā)利用中存在著兩種基本的投融資模式，即政府投融資模式和市場化投融資模式。

(一)政府投融資模式

政府投融資，是指地方政府為實現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用的目標，以政府財政及信用為基礎，以政策性融資為手段，籌集開發(fā)資金并投資于城市地下空間項目的金融活動。政府投融資的主體是地方政府或代表政府從事投融資活動的，具備法人資格的國有獨資企業(yè)。政府投融資模式的資金來源主要有兩類：一是政府財政出資，二是政府債務融資。在世界很多國家大城市的地下空間開發(fā)利用過程中，特別是建設初期和高速成長時期，政府投融資都發(fā)揮著主要作用。

(二)市場化投融資模式

市場化投融資，是指市場主體(非政府公共部門)以獲取盈利為目的，以企業(yè)信用或項目收益為基礎，以商業(yè)化融資為手段，籌集資金并投資于城市地下空間項目的金融活動。非國有獨資的公司制企業(yè)是市場化投融資的主體，自主進行投融資活動，獨自承擔相應的責任。市場化投融資模式的資金來源主要有：企業(yè)留存利潤內(nèi)源融資，商業(yè)性貸款，發(fā)行企業(yè)債券，引入產(chǎn)業(yè)投資基金，私募，IPO等股權(quán)融資，資產(chǎn)證券化等。

國外在城市地下空間開發(fā)利用形成一定規(guī)模，具備一定贏利能力后，開始采取市場化投融資模式，如英法海峽隧道重組融資項目、英國倫敦地鐵PPP合約等。近年來我國部分城市也開始探索或嘗試市場化投融資模式，如上海延安東路隧道復線工程的BOT方式，北京地鐵4號線項目的PPP方式。

(三)兩種模式的比較

政府投融資模式的優(yōu)點是能依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大。其融資量的大小，取決于政府的財政能力和所能提供的信用程度。缺點主要有兩個：一是對政府財政產(chǎn)生壓力，投資風險集中于政府單方面；二是不利于形成市場化的競爭機制，經(jīng)營效率低。市場化投融資模式的優(yōu)點是可以吸引各種不同類型的社會投資者參與地下空間項目的建設，實現(xiàn)投融資主體的多元化，減輕政府財政的壓力，分散投資風險。缺點主要有兩個：一是企業(yè)信用融資受企業(yè)信用程度所限，融資能力通常不會很大；二是可靠性相對較差，操作環(huán)節(jié)多，過程復雜，融資速度慢。

二、城市地下空間項目的提供與生產(chǎn)

城市地下空間項目的提供所界定的是投資的主體問題，即由政府投資并以政府名義向社會提供。還是由市場主體投資并以市場主體名義向社會提供。而城市地下空間項目的生產(chǎn)所界定的則是建設和運營管理的主體問題，即由政府建設、運營，還是由市場主體建設、運營。

(一)城市地下空間項目的分類

根據(jù)項目區(qū)分理論，在現(xiàn)有制度體系條件下，按照是否有收費機制和資金流入，可將城市地下空間項目劃分為非經(jīng)營性、準經(jīng)營性和經(jīng)營性三種，應該根據(jù)項目的性質(zhì)和特征決定項目的提供與生產(chǎn)方式。見表1。

地下空間項目的經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性的區(qū)分并非絕對的，一成不變的，而是可以隨著收費定價制度、技術(shù)進步、市場需求等因素的變化而變化的。以定價制度為例，政府可根據(jù)需要，通過建立收費機制或提高收費價格等，使項目的可經(jīng)營性提升，即準經(jīng)營性項目可變成經(jīng)營性項目。非經(jīng)營性項目也可變成準經(jīng)營性項目，甚至變成為經(jīng)營性項目；而經(jīng)營性項目一旦取消了收費又成為了非經(jīng)營性項目。見圖1。

(二)城市地下空間項目的提供與生產(chǎn)方式

政府和市場主體在城市地下空間投資領(lǐng)域中的定位，見圖2。

城市地下空間項目的政府提供與生產(chǎn)，主要出于兩方面的需要：一是彌補市場生產(chǎn)的缺陷，二是實現(xiàn)政府的社會管理職能。政府擁有向社會成員征稅的權(quán)力，稅收是確保公共產(chǎn)品提供成本得到補償?shù)淖詈猛緩健８鶕?jù)政府的參與程度，可將政府生產(chǎn)方式歸集為兩大類型：政府直接生產(chǎn)(公共企業(yè)生產(chǎn))方式和委托代理生產(chǎn)方式。

城市地下空間項目的市場提供與生產(chǎn)，是指由市場主體負責城市地下空間項目的投資、建設和運營管理。在市場經(jīng)濟條件下，采用市場提供與生產(chǎn)的方式，可以依靠市場機制的作用提高資源配置的效率。市場生產(chǎn)的主要方式是私人部門直接生產(chǎn)。

絕大多數(shù)城市地下空間項目兼具公共物品和私人物品的性質(zhì)，這決定了完全采用政府或市場提供、生產(chǎn)的方式都是不合適的。一方面，由政府提供、生產(chǎn)，實現(xiàn)了政府向社會提供公共產(chǎn)品或服務的職能，但這會不可避免地導致行政壟斷并帶來運營的低效率；另一方面，由市場提供、生產(chǎn)，提高了運營效率，但又可能產(chǎn)生新的市場壟斷并導致社會福利的損失。

政府出于干預和彌補市場缺陷的需要，或為履行政府的社會職能，部分非經(jīng)營性項目及關(guān)系國計民生的重要地下基礎設施，應由政府組織生產(chǎn)，向社會提供；而市場提供、生產(chǎn)則是市場經(jīng)濟條件下準經(jīng)營性和經(jīng)營性項目的主要提供與生產(chǎn)方式，其特點是通過市場機制實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，促進競爭，并提高效率。

三、政府主導的地下空間市場化投融資體制

(一)城市地下空間開發(fā)利用的政府規(guī)制