民營資本在收費公路中的發展問題研究

徐一旻　劉小燕　周　凱

摘要：民營資本在收費公路發展過程中被邊緣化。對民營資本在收費公路建設中的現狀進行的分析表明，民營資本介入的動因，效益評估的復雜性，特許權合約設計的缺陷以及不平等發展空間是影響民營資本發展的主要原因。據此提出政府部門必須從提高收費公路運行效率出發，加強特許模式研究和合約設計，通過強化監管，提高運行透明度，在降低政府風險的同時，促進民營資本在收費公路建設中健康發展。

關鍵詞：公共產品；收費公路；民營資本

中圖分類號：C931.2文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.1871—64 77.2009.04.007

民間資本進入高速公路建設領域，按照特許經營的方式經營收費公路，是我國為了解決財政資金投入不足而又必須加快高速公路發展所采取的重大舉措。但自2008年以來，滬杭高速、嘉金高速、滬青平高速、甬金高速等民營企業的股權正在被地方政府逐步收回。上海、浙江等長三角省市相繼宣布，高速公路建設放棄之前的“經營性公路”投融資模式，轉而全部改為“政府還貸型”。在理論界正在探討如何強化收費公路民營化的背景下，出現國進民退的行為令人深思。民營資本在我國收費公路發展中究竟是救火隊員還是主要參與者?在公共設施民營化大趨勢下，了解并剖析民間資本在收費公路中的現狀，分析其發展過程及原因，對充分發揮民營資本潛能，促進我國收費公路公司化、民營化的健康發展具有重要意義。

一、公共產品的理解和收費公路屬性分析

(一)公共產品的私人供給是收費公路民營化的理論基礎

美國經濟學家布坎南在界定政府生產和政府提供時指出，政府提供是指政府間接的生產，即政府通過預算安排或政策安排等方式將公共產品委托給民營企業進行生產和經營；而政府生產則是指政府直接通過財政支出撥款給自己擁有的公營企業從事生產、經營產品。這將政府生產和政府提供的概念明顯地區分開來。生產者、提供者、消費者是公共產品的三個基本參與方，“公地悲劇”使福利經濟學家認為，公共物品無法由市場低成本高效率地提供，政府公共產品的生產者和提供者的角色應該是合二為一的。但是，政府活動本身存在的問題，如政府決策和機構運轉無效率，官僚主義，政策易變性等，使得政府作為公共物品惟一供給者的地位受到了質疑。

技術進步和產權理論的發展使公共產品的私人供給成為可能。產品通過市場手段不能充分地提供給消費者，是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行。公共產品的外部性特征很多源于技術上的難以排除或無法排除的問題，若能把不付費者排除在外的技術成熟，并且排他成本較低的情況下，私人企業就能夠有效地提供公共產品。

高速公路是公益性基礎設施，屬準公共產品，其網絡性、封閉性的特點決定了可以通過收費站的設置實現消費的排他性和引入競爭，從而為私人部門自愿和有效供給成為可能。因此，可在政府作為收費公路提供人或最終責任人的前提下，引入市場機制，由私人部門提供服務。

(二)不同運行模式下收費公路的屬性分析

收費還貸和經營性公路是我國收費公路的兩種基本運營方式。從產生之日起，經營性公路是否改變公路公共產品屬性的爭論就沒有停止過，究其根本是對公路是否可以民營化的質疑。

所謂民營化，廣義的理解就是指更多地依靠民營機構，更少地依賴政府來滿足公眾的需求，可以通過許多不同的技術和方法來實現，涵蓋了非國有的各種企業形式和經營模式。收費公路的民營化可以理解為政府和私人部門之間在公路行業的多樣化安排，目的是使政府承擔公路建設運營的公共職責部分由私人部門來承擔。

根據《收費公路權益轉讓管理辦法》(2008年10月1日生效)第3條規定，政府還貸公路是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路；經營性公路是指國內外經濟組織依法投資建設或者依法受讓政府還貸公路收費權的收費公路。從上述法律概念的界定可知，二者均為收費公路，區別在于公路建設資金來源和運營管理的主體發生了改變。此外，第35條還規定轉讓收費公路權益的公路，公路附屬設施的所有權仍歸國家所有。由此可見，無論誰取得公路收費權，公路產權仍為國家所有，類似于附條件的租賃使用。如同民間資本可以進入學校、自來水、污水處理等其他基礎設施領域一樣，此類服務的公益屬性不會發生變化，國家可通過稅收、價格等政策杠桿，仍可使其公益性體現出來，因而民營資本的介入不會從實質上改變高速公路的公益屬性。

二、民營資本在收費公路中的發展現狀及問題

從20世紀90年代開始，為籌集建設資金加快公路建設，我國允許外商和國內的民間資本進入傳統的由國有資本壟斷的公路建設領域。1997年出臺的《中華人民共和國公路法》規定：“國家鼓勵國內外經濟組織對公路建設進行投資；開發經營公路的公司可以依照法律、行政法規的規定發行股票、公司債券籌集資金；有償轉讓公路收費權的公路收費權轉讓后，由受讓方收費經營”。這為收費公路民營化提供了法律依據。國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見(36條)》更是為民營資本投資基礎設施領域提供了政策保障。但是，從民間資本進人收費公路十多年的發展歷程來看，民營資本在收費公路建設和運營中始終處于邊緣化的狀態，我國特有的政府與民企的關系，使民營資本在收費公路行業中無法處于主動地位。

(一)民營資本在收費公路建設資本構成中所占比例很低

我們來看看2003－2007年我國高速公路建設資金構成的統計情況。見表1。

從表1數據可以看出，中央投入、銀行貸款和地方自籌資金基本上占到了高速公路建設資金構成的90％以上，是高速公路建設的主要資金構成。2005年后，企事業單位投資比重明顯加大，但扣除其中國有企事業單位投資后，民營資本實際在投資總額中所占比重仍然很低。雖然吸引私人資本是我國目前一個重要的政策目標，但迄今為止僅有5％～6％的收費公路由私營投資”。民營投資從來沒有成為主要的公路發展融資方式。如此小的比重自然不會對收費公路行業發展產生實質性的影響，收費公路行業依然是國有資本壟斷。在理論界和政府步調一致地強調依靠政府投資撬動民間巨大存量資本，以及民間資本投資需求強烈的經濟背景下，民營資本在收費公路建設中只能發揮如此微量的作用，顯然與當前國家鼓勵民營資本參與公路建設是不相符的。

(二)在已有民間資本參與的收費公路項目中，民營資本處境尷尬

在國外基礎設施民營化過程中，特許經營被證明是成功的運作模式。但在我國收費公路建設中，以經營性公路為主要形式的特許經營模式在實踐中能夠順利運行的較少，或明或暗的制約因

素使民營資本舉步維艱，主要表現在以下幾方面。

一是在國有資本和民營資本合作的項目中，政府主管部門(省交通廳)對于項目的經營公司具有很強的影響力。如山東、廣西收費公路養護均由公路管理局進行，江蘇滬寧高速公司擁有省內所有公路的股份，建設、運營和管理公司均歸屬于其管理。此外，其他省市的許多經營性收費公路也有交通廳的參與。在這種情況下，所有者和經營者的區別比較模糊，降低了提高業績的動力，民營資本很難發揮獨立作用。

二是民營資本獨立經營的收費公路頻繁發生政府主導的特許權重新談判，致使民營資本權益無法保障。收費公路特許經營預期因素過多，許多合約條款規定欠合理。在現實條件發生改變時，政府強行重新談判導致許多民營資本參與項目失敗，投資難以收回，最終導致民營企業與政府對簿公堂。如陜西省交通廳驅逐陜西華山服務區經營公司，政府采取封堵等強行措施要求四川沱州大橋經營者降低收費標準等就是典型例子。

三是政府的違約行為侵害了民營資本利益。1994年，福建省泉州市政府將總投資2.5億元的刺桐大橋向民營資本開放，由15家私有企業合股的“名流公司”持有60％的股份。這一重大舉措曾被認為是民間資本投資收費公路的典范。但地方政府為了保證直接收取泉州大橋的通行費，在與高速公路的連接處為刺桐大橋設置了一道障礙，從而使刺桐大橋不能正常通行。

四是在政府擴張性財政政策，刺激下，國有資本驅逐民營資本。2005年前，上海市近70％的通往長三角各地的高速公路是由民營資本投資修建的。但從2008年開始，這些民營資本持有的股份或被政府或被國有企業回購，民營資本面臨被集體清退的境遇。個別民營企業的違法違規運作導致了對民營資本的行業性歧視。按照相關政府官員的解釋，拒絕民營企業進入高速公路領域的原因有：許多民營企業家紛紛落馬；讓民營資本做主導，資本的逐利性就決定了他們更追求利益，可能會發生養護不到位，不愿意投入的問題；公路是一個公共產品，所以公路的屬性首先應該是以公眾利益為主。

三、民營資本在收費公路建設中的問題成因分析

(一)民營資本介入動因決定了其命運

民營化究竟是解決效率問題還是資金問題，決定了民營資本在收費公路中的發展。從目前的情況看，資金問題是公路發展的瓶頸，很多學者和地方政府都把研究重點和工作重心放在多元化籌措資金上，對于資金使用效率問題關注不夠，從而導致了收費公路利用民營資本但不民營化的現狀。在我國，政府和國有企業有著千絲萬縷的聯系，政府財力的提升一定程度上表現為國有企業籌資能力的提高。公路是典型的政府主導型行業，行政資本的分配天然地傾向于國家資本。因此在財力允許的情況下，國有資本必然要借助行政權力來使自己的獲益能力最大化，民營資本則成了被排擠的對象。上海、浙江等長三角省市清退民資的行為就是例證。上文對于還貸公路與經營型公路性質的界定清楚地表明，無論是國資還是民資，都不會改變公路的公益性。高速公路投融資體制從“經營性公路”向“政府還貸型”改變，使公路重新回歸政府，實質上是國有資本利用其天然的優勢驅逐民營資本，是國資與民資爭利的結果。

(二)收費公路投資的長期性和不確定性，影響了民營資本進入收費公路行業

與政府直接提供公路項目相比，引入民營資本管理和投資通常需要一定的程序，包括項目準備、招標、評標、批復、公司化、融資等，需要投入更多的時間和人力成本。從投入產出的角度出發，需要更高的效率和質量效益來證明高成本物有所值。要評估這些內容非常困難，原因在于要做此類比較，所有同傳統方法相關的風險和民營化方案必須明確和量化。從國際經驗來看，沒有單一的評價模型，很難在短期內評定民營資本在收費公路行業比政府管理更有效。而在我國，由于政府選擇多元化投資的計劃并沒有對項目方案進行詳細地分析，而是出于政府本身的借款愿望和能力，在合作伙伴的選擇上缺少透明度和競爭性的公開招標，因而很難確定選擇的民營化方案或民營企業是否最優，從而為項目的后續進展埋下隱患。此外，在我國目前民營資本在收費公路中的建設資金也主要來源于銀行貸款，從政府主管部門的思路出發，民營資本的融資成本并不比政府的銀行信貸成本低，因而在傳統觀念的影響下，很多政府主管部門對于吸引民間資本缺乏內在的動力。

(三)特許權協議設計缺陷造成的政府違約。成為民營資本發展的威脅

收費公路的特許經營是建立在一系列契約之上的，政府信用是契約運行的保證。我國特許協議的設計上存在一定的缺陷，如對于潛在風險預期及其風險處理，允許重新談判和啟動重新談判程序以及透明度等方面缺乏詳細的設計，從而導致政府違約和經營者獲取額外利益兩種情況多有發生。核心原因在于地方政府在政績利益的驅動下，往往在招商引資過程中重結果輕過程，沒有對項目進行通盤考慮和科學分析，契約設計不完全，對其中可能存在的合同陷阱也不了解，草率地簽訂了特許經營的合同。隨著現實情況的變化和政府領導層的交替，政府違約的現象比較嚴重，嚴重損害了政府在企業中的形象，使許多民營企業不敢與政府合作經營公用事業。

(四)不公平的發展空間阻礙了民營資本的正常發展

無論是在行業準入、融資政策方面，民營資本與國有資本之間存在著很大的差異，阻礙了民營資本在收費公路建設中的發展。雖然政府不斷提倡民營化，但是長期壟斷使在面向民間招商時，政府又設置了嚴格的審批條件，過高的門檻和監督的措施，導致了許多民營資本望而卻步。在基礎設施行業，國家政策的傾向也給民營資本造成了不平等的發展空間，政府大量的固定資金投入，最大的受益者始終是國有企業，在一定程度上造成了“政府擠壓民間，國企驅逐民企”的現象，有學者將這種現象稱之為“流動性扭曲”。為了刺激內需，今年國家拋出了4萬億元投資大單，國有企業尤其是中央企業分得了更大的蛋糕。國有企業再次成為最大贏家，而民營企業很有可能會更加邊緣化。

不平等的融資制度也是制約民營資本在收費公路中進一步發展的原因。銀行貸款行為行政化，從資本形成和資本配置兩方面對民營資本投資形成了制約，銀行對國有公路經營企業放大信貸規模，而盡量減少對民營企業的信貸，從而制約了民營資本的擴張。

四、促進民營資本投資收費公路建設的相關對策

(一)強化政府部門對于民營資本進入收費公路建設領域重要性和必要性的認識

政府僅從直接提供公路建設的活動中解脫出來是遠遠不夠的，要想成為收費公路民營化的推動者，還必須有相應的職能轉變和合理的角色定位，即建立起科學合理的政府規制體系。

首先，必須改變政府直接參加生產經營的傳統傾向。在市場經濟中，凡是能夠引進競爭和市

場機制的業務，就應該打破原來一個產業自上而下的垂直壟斷，對其進行橫向分離，引進競爭主體。收費公路雖屬自然壟斷性質的業務，但是可以通過制度形成特許經營權的競爭機制。收費公路建設和管理的主要力量應該依靠社會而不是政府。

其次，民營資本的引入必須以提高收費公路管理效率和資金使用效率，作為收費公路行業建設、運營的主要衡量標準，而不應該單純地考慮資金缺口問題。在收費公路的各個環節引入市場機制，分拆通常包括在項目特許權中的各種職能，通過競爭單獨地對外承包融資、建設、養護、收費、清潔等任務，使提供服務的供應商之間形成良性競爭局面。

第三，項目多元化融資，一定要建立在對項目本身詳細分析的基礎上，將民營資本投資和管理在可行性研究階段進行詳細分析。同時在資金籌措上要創造公平的競爭環境，制定科學合理的融資方案，制定投資者的資格與條件，加大資格審查力度，提高融資過程的透明度，無論是國資、民資還是外資，都按照相同標準公平競爭。

(二)對特許經營模式的研究和合約進行優化設計

收費公路特許經營合同不同于一般的商業合同，具有合同期限長，不確定因素多，技術含量高等特征，需要復雜的設計、監督和實施，容易被濫用，導致特許權所有者很快就尋求重新談判和尋租的現象時有發生。目前，我國政府部門中比較缺少相關的專業人才，很難通過嚴格的合同設計，來降低收費公路權益轉讓過程中的風險。因此，必須加強對特許經營模式的研究，明確分離所有者和服務供應商職責，設計完善的競爭方案，進行技術、管理、融資方案的投資價值比較，完善風險分配機制，并據此設計一套關于收費公路特許經營的范本文件，清晰地規定合約各方的職責、義務和可衡量的履約目標，分解所有風險，限制允許重新談判的條件。同時政府部門必須通過培訓、交流或者委托社會服務機構等方式強化收費公路特許經營前期準備工作，盡可能地通過準確通行量預測、收益率估算、不確定風險分析，來降低政府違約風險，來提高政府信用。

(三)加強政府對于收費公路民營化的監管

強化收費公路政府監管或者規制是近年來學界對于解決收費公路規范運營的主流觀點。有效監管為投資者和消費者兩方面利益提供保障，對于吸引民營資本投入基礎設施服務是十分必要的。世界銀行高級經濟學家Ioannis Kessides認為，監管薄弱是造成發展中國家基礎設施改革和私有化失敗的主要原因。民營資本進入收費公路所產生的種種問題很多源于政府管理的缺位。監管是一個過程，同樣是一個權力制約。在現有收費公路管理體制下，政府既是規制的制定者又是執行者同時還是監督者，集三種權力于一身，這就必然會產生“權力尋租”等腐敗現象。因此，收費公路必須建立動態的、相互制衡的監管體系。公路管理部門應該將角色定位于對收費公路的總體布局規劃和對經濟活動的監管，通過法律法規、特許合同、財務監管等手段，強化對收費公路各個環節的監管，防范行政權力濫用，同時防止民營資本在投標、經營過程中的各種不當行為，提高收費公路融資、投標以及財務監管的透明度。另外，還應該大量培養社會中介力量參與公路建設、養護監理和收費監督。

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(責任編輯曾毅生)