淺議城管執(zhí)法中存在的主要問題

李學(xué)明

[摘要]城管綜合行政執(zhí)法機(jī)制是行政執(zhí)法體制改革的新成果，這一點(diǎn)學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成了共識。但筆者要強(qiáng)調(diào)的是：正是因?yàn)樗切鲁晒Ｋ赃h(yuǎn)未達(dá)到成熟階段。從執(zhí)法實(shí)踐來看，它的運(yùn)行效果也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)設(shè)計者的目的和初衷。比乏專職行政執(zhí)法，其存在的問題較多。

[關(guān)鍵詞]城管綜合執(zhí)法；法治化行政

一、綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體資格問題

按行政職能法定的原則，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)由法律及行政法規(guī)加以規(guī)定。我們看《行政處罰法》第16條：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但是限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”這一法條被認(rèn)為是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立及具有行政法主體資格的主要依據(jù)。但仔細(xì)閱讀該法條后，我們可以得出這樣的信息：只有國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府才有權(quán)設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)：而同時，也只有國務(wù)院和省級政府設(shè)立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)才有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格。但實(shí)踐中，城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)普遍設(shè)立到了縣級政府。

我們知道，法治化行政的首要原則即為“依法行政”原則。那么省級政府有權(quán)批準(zhǔn)市、縣級政府設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)嗎?如果法律、行政法規(guī)均未明確，回答顯然是否定的。因此，我的結(jié)論是：市級、縣級政府設(shè)立的城管行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照現(xiàn)行法律沒有行政執(zhí)法主體資格，不管它的名稱叫作“城市管理綜合執(zhí)法局”或是叫作“城市管理綜合執(zhí)法辦”甚至是叫作“城市管理聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)”：因?yàn)槠鋱?zhí)法“名不正、言不順”。

二、城管綜合執(zhí)法的法律、法規(guī)依據(jù)不足

城管綜合執(zhí)法中央級的立法依據(jù)包括6部單行法律，6部行政法規(guī)，4部部委規(guī)章。各地主要的執(zhí)法依據(jù)是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。但這些規(guī)范性法律文件中，明確將具體職權(quán)賦予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的很少，其執(zhí)法行為往往是“借法執(zhí)法”，即通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件將職能劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從立法原理角度，這種做法嚴(yán)重違反“職權(quán)法定”的法治原則不證自明。沒有權(quán)威性的法律法規(guī)作為依據(jù)，城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的合法性備受質(zhì)疑是必然的結(jié)果。

三、綜合執(zhí)法的職權(quán)不清

由于資格及職權(quán)方面的權(quán)威性法律依據(jù)先天不足，城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職權(quán)不清就成了一個必然要出現(xiàn)的問題。其具體表現(xiàn)有二：

(一)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)所擁有的職權(quán)與其他專職行政機(jī)關(guān)的職權(quán)存在多重交叉。前面已經(jīng)提到過，城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)往往是通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的“紅頭文件”劃轉(zhuǎn)而來，而且劃轉(zhuǎn)的職權(quán)范圍至少涉及七、八個行政領(lǐng)域，而在一些大城市中甚至涉及十個以上的行政領(lǐng)域。涉及事項(xiàng)如此之多的行政職權(quán)在幾個或是一個規(guī)范文體中進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，必然會出現(xiàn)職權(quán)劃分不清、不同機(jī)關(guān)職能交叉、重疊的情況。職能交叉、重疊的結(jié)果是什么?只能是某一事項(xiàng)的處理多機(jī)關(guān)爭奪管轄或推諉管轄，而其性質(zhì)均為畸形執(zhí)法。

(二)城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的行政權(quán)力類型不清。實(shí)務(wù)中，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力的性質(zhì)除《行政處罰法》第16條明確授予的行政處罰權(quán)外，還有行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。理論上來說，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有行政檢查權(quán)邏輯上成立，因?yàn)闆]有行政檢查權(quán)也談不上擁有行政處罰權(quán)；而其擁有行政強(qiáng)制權(quán)不僅于法無據(jù)，更重要的是城管綜合執(zhí)法的行政強(qiáng)制權(quán)中居然涉及到對人身自由的強(qiáng)制，如諸多案例中出現(xiàn)的短期羈押、拘留等。這顯然嚴(yán)重違反了《立法法》第8條、第9條“法律保留”原則的相關(guān)規(guī)定。并且即使是非限制人身自由的行政強(qiáng)制權(quán)，其授權(quán)依據(jù)實(shí)際上均為行政規(guī)范性文體。行政規(guī)范性文體是嚴(yán)格意義上的法律嗎?如果不是，我們對“職權(quán)法定”應(yīng)作何理解?

四、執(zhí)法人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

與專職執(zhí)法人員相比，城管綜合執(zhí)法人員的素質(zhì)相對較低。原因很簡單，專職執(zhí)法人員的身份基本上都屬于公務(wù)員，逢進(jìn)必考，文化素質(zhì)和法律素質(zhì)相對較高，而城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法者身份卻良莠不齊；雖然國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)其身份必須是公務(wù)員，但由于行政編制有限，各地城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍中仍有相當(dāng)比例的人員不具公務(wù)員身份。而這種多元化的人員來源方式必然導(dǎo)致執(zhí)法者的文化背景、法律素質(zhì)良莠不齊；同時又未進(jìn)行過嚴(yán)格統(tǒng)一的專業(yè)執(zhí)法能力培訓(xùn)，其職業(yè)素質(zhì)相對較低是不難理解的。

上述問題只是城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域的主要問題而非全部。而其解決方案是不言而喻的，即首先要加強(qiáng)立法，最好是單獨(dú)制定一部《城市管理法》，明確城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政主體資格，同時明確其執(zhí)法權(quán)限范圍；其次要加強(qiáng)對城管綜合執(zhí)法的行政、司法及媒體監(jiān)督，同時建立行政違法個人問責(zé)制度；第三要加強(qiáng)對城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的管理與培訓(xùn)，目的在于提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，樹立其執(zhí)法為民的現(xiàn)代行政理念；也唯有如此，才能從根本上解決城管綜合執(zhí)法的良性化問題。