反補貼：貿易保護主義的新武器

鄧志新

反傾銷、反補貼和保障措施是貿易救濟的最主要的三種手段。在國際金融危機的影響下，新一輪貿易保護主義抬頭，反補貼成為貿易保護主義的新武器。所謂反補貼調查。即對對象國政府提供給該國生產商補貼的情況進行調查，以便確認這種補貼是否造成該國出口產品不正當的競爭優勢。與過去使用頻率較高的反傾銷相比，反補貼更為隱蔽，不僅針對企業行為，而且涉及到政府行為。隨著越來越多的國家承認我國的市場經濟地位，采用歧視性“替代國”的反傾銷措施必將逐漸淡出歷史舞臺。美國、加拿大等國家為了在貿易摩擦中把握主動，開始考慮在隱蔽性更強的反補貼領域開辟第二戰場，準備筑起抑制中國出口產品新的“防火墻”，反補貼很可能繼反傾銷之后，歐美對我國企業設下的新一道貿易壁壘。

一、WFO補貼與反補貼規則

按照WTO的補貼與反補貼規則，補貼(subsidies)是指一成員政府或任何公共機構(any public body)向某一企業或某一產業提供財政捐助(financial contribution)或對價格、收入的支持，結果直接或間接增加從其領土輸出某種產品或減少向其領土內輸入某種產品，或者因此對其他成員利益造成損害的政府性行為或措施。其表現形式包括：資金直接轉移，如政府贈與、貸款：潛在資金轉移，如貸款擔保：政府對本應收取的資金給予豁免，如減免稅收；政府提供一般基礎設施之外的其他服務或商品，或政府購買商品；任何形式的收入支持或價格支持等。

《補貼與反補貼措施協定》將補貼分為三類：禁止性補貼、可申訴補貼和不可申訴補貼。

1.禁止性補貼(prohibited sub-sidies)。通常被稱為“紅色補貼”。是指成員方不得授予或維持的補貼，因為這種補貼直接扭曲進出口貿易。包括兩種：出口補貼和進口替代補貼。前者是指法律上或事實上以出口實績(export per-formance)為條件而給予的補貼：后者是指以使用國產貨物為條件而給予的補貼。

2.可申訴補貼(actionable sub-sidies)。通常被稱為“黃色補貼”。指在一定范圍內允許實施，但如果在實施過程中對其他成員方的經濟貿易利益產生了負面影響(adverse effects)時，受影響的成員方可對其補貼措施提出申訴。這種不利影響包括(1)對另一成員方的國內產業造成損害；(2)使其他成員根據GATT1994直接或間接產生的利益減損或喪失，特別是根據GATT1994第2條項下的約束性關稅減讓而產生的利益：(3)嚴重歧視另一成員的利益。

3.不可申訴補貼(non-actio-nable subsidies)。通常被稱為“綠色補貼”。是指不具有專向型的補貼，或雖具有專向性的補貼，但符合《補貼與反補貼措施協定》中的一切條件的補貼。包括：(1)研發補貼：對企業或高等院校、科研機構在與企業合同基礎上進行研究的資助；(2)貧困地區補貼：在成員方的領土范圍內根據地區發展總體規劃并且非專向性對落后地區提供的資助；(3)環保補貼：改造現有設備，使之適應由法律所提出的新環境要求而提供的資助。對于這三類補貼，WTO成員方不得提出申訴或采取反補貼措施。

根據WTO的《補貼與反補貼措施協定》，對其他成員造成負面影響的補貼措施，可以采取兩種救濟方式：一是通過WTO的爭端解決程序進行多邊救濟，二是啟動征收反補貼稅的單邊救濟，在經過規定的調查程序后征收反補貼稅。但同時規定，只有在補貼對成員國國內相關產業造成損害的情況下，才可以啟用反補貼程序，在其他情況下，只能援引爭端解決程序。

二、我國遭受反補貼調查的情況

我國2003年以前并沒有遭受過反補貼調查，國內對反補貼的重視程度不夠，但加拿大、美國和歐盟已經發出了對華反補貼的信號，隨著新一輪貿易保護主義的到來，我國面臨反補貼調查的風險越來越大。從2004年，加拿大在當年接連3次對中國發起反補貼調查，打破了中國游離于世界反補貼之外的局面。截至2007年12月10日，美國對中國出口產品發起9次反補貼調查。而目前，有12個歐盟成員國明確表示，贊成更多地采取反補貼措施，只有兩個成員國反對，并且10多個成員國支持賦予歐委會自行發起調查的權力。可見，反補貼將成為新一輪貿易保護主義對中國的有利武器。

加拿大是第一個對我國發起反補貼調查的國家。在2004年連續對華發起三次反補貼調查。2004年4月13日，加邊境服務署對原產于我國的室外燒烤架發起反傾銷與反補貼調查。該案是對華反補貼的第一案。2004年4月28日，對原產于我國的不銹鋼緊固件發起反傾銷與反補貼調查。2004年9月10日，加邊境服務署發布初裁原產于我國的緊固件存在補貼，征收32％的臨時反補貼稅。2004年10月4日，邊境服務署對原產于中國的復合地板發起反傾銷與反補貼調查。2005年2月16日，邊境服務署作出初裁認定來自中國的涉案產品構成補貼，稅率為2.01％。2005年5月17日終裁認定來自中國的涉案產品構成補貼，總體補貼幅度為3％。截止2008年底，加拿大對中國發起了戶外燒烤架、碳鋼與不銹鋼緊固件、復合地板、銅制管件、油氣用無縫碳鋼或合金鋼套管、碳鋼焊接管、半導體冷熱箱、鋁型材等8起“反傾銷、反補貼”合并調查。

加拿大對我國反補貼調查的發起為其他國家(如美國和歐盟等)起了示范作用。2005年3月10日，美國國會11名議員提出一項新議案，要求修訂美國現行的反補貼法，對市場經濟和非市場經濟一視同仁，對中國等國家補貼出口的做法進行回擊。議案的名稱為《2005年停止海外補貼議案》。2005年7月27日，美國國會眾議院以255：168票通過了經修正的美國眾議院籌款委員會共和黨議員英格利希提出的《美國貿易權利執行法案》。主要內容如下：授權美國反補貼法適用于來自非市場經濟體(如中國)的進口。同時，歐盟也一直在尋求法律上的突破，歐盟正在考慮給予中國臨時市場經濟地位，這樣歐盟的反補貼法也將適用于中國。所以，今后我國可能面臨遭受更多的反補貼調查。

除加拿大外，美國也是向我國發起反補貼調查的主要國家之一。2003年4月，美國Ciba特殊化學品有限公司對原產于中國等國的二氨基二苯乙烯二磺酸和熒光增白劑提起反補貼調查申請。2007年2月初美國向WTO投訴中國存在所謂“貿易補貼”。2007年3月30日又采取了更加嚴厲的措施，美宣布了對中國出口的銅版紙產品反補貼調查初步裁定結果，決定對中國適用反補貼法，并開始對中國出口美國的銅版紙征

收從10.9％到20.35％不等的臨時反補貼稅，改變了美國23年不對“非市場經濟國家”實施反補貼法的貿易政策。截至2008年底，美國對中國發起了銅版紙、環狀焊接碳鋼管、新充氣工程機械輪胎、薄壁矩形鋼管、復合編織袋、未加工橡膠磁、低克重熱敏紙、亞硝酸鈉、環狀焊接奧式體不銹鋼壓力管、環狀焊接碳鋼線管、檸檬酸和檸檬酸鹽、后托式草地維護設備、廚房用金屬架(筐)等13起“反傾銷、反補貼”合并調查。

國際金融危機下，世界各國新一輪貿易保護主義抬頭。在世界經濟和貿易出現急劇下滑、各國就業壓力增大、市場競爭更加激烈的形式下，貿易保護主義升溫，專門針對我國的貿易保護措施不斷增加，2009年1月至4月，共有13個國家和地區對我國發起“兩反兩保”調查38起，案件數同比上升26.7％。其中，反補貼案件有：2009年2月，美國對華不銹鋼焊接壓力管作出反補貼終裁；印度對華亞硝酸鈉進行反補貼調查；加拿大對華鋁型材作出反補貼終裁；美國對華不銹鋼焊接壓力管作出反補貼產業損害裁決；2009年3月，加拿大對華鋁型材作出反傾銷和反補貼產業損害裁決；2009年4月，美國對進口自中國的檸檬酸及檸檬酸鹽作出反補貼仲裁；美國對中國油井管產品發起反傾銷和反補貼調查；美國對華石油管材產品進行反傾銷和反補貼調查。這一系列反補貼調查案件說明我國出口產品正遭遇反補貼風暴，反補貼正成為我國出口貿易的潛在威脅。

三、我國遭遇反補貼調查的原因分析

《補貼與反補貼措施協定》并沒有禁止所有的補貼，從客觀的角度，我們不得不承認，補貼作為一國政府推行經濟政策的重要手段，確實能夠扶持國內產業的建立和發展，幫助企業在國際競爭中獲得技術和價格優勢。因此，各國政府出于自身發展的戰略考慮，紛紛以各種形式對各自主導產業和優勢產品給予不同力度的補貼扶持。正確分析我國遭遇反補貼調查的原因，有利于減少、避免國外對我國實施反補貼措施。

1.我國各級政府采取的多種優惠性的產業政策和措施易給進口國指控我國產品存在補貼留下證據。加入WTO后，按照《補貼與反補貼措施協定》和透明度的要求，我國政府對補貼措施進行了清理和公布，但由于長期受計劃經濟的影響，我國仍保留著一些與WTO規則相悖的補貼內容，使得我國面臨著極大的遭遇國外反補貼限制的威脅。例如，我國優惠稅收減免中的區域性稅收優惠減免，主要與西部開發戰略有關：產業性稅收優惠減免，即使是針對落后地區，也并不是針對該地區所有企業，這樣有可能招來《補貼與反補貼措施協定》的質疑。最容易引發反補貼調查的是我國國有企業享受的補貼。我國公有制經濟的特點決定了國有經濟的重要地位，在許多法律法規中，國有企業都享有財政、金融、物資供應、產品銷售和人才供應等諸多方面的優惠，盡管加入WTO后，我國已經積極遵照國際規則作了改進，但品種繁多、歷史悠久的國有企業補貼，規范起來是一項龐大的工程，在規范過程中容易出現疏漏，也會招致《補貼與反補貼措施協定》指控。再加上一些地方政府出于地方經濟增長、解決就業等考慮，通過信貸、稅收、電價、運價等優惠，對很多產品都給予一定程度的補貼。可以說，我國政府運行多年的各種產業政策，都有可能招致反補貼調查的“洗禮”。

2.我國市場經濟體制國家的主張為國外對華實施反補貼調查提供了適用對象的基礎。受計劃經濟影響，長期以來，我國被視為“非市場經濟國家”，在這種情況下，由于難于將政府補貼和實際生產成本區分開來，因此，在2004年之前歐、美、加等國極少對我國出口產品實施反補貼調查。盡管按照入世承諾，我國在加入WTO后的15年內都被視為非市場經濟國家，但由于受到大量反傾銷調查的困擾，我國希望越來越多的國家將我國列入市場經濟國家行列。而事實上，新西蘭、新加坡、阿根廷等越來越多的國家已經承認了我國的“市場經濟地位”。不難預料，隨著我國市場經濟國家身份的確立，越來越多的反補貼調查將接踵而來。

3.我國出口產品的結構和出口秩序方面存在的問題在反補貼調查中易授人以柄。我國出口產品以勞動密集型產品為主，而這些產品在進口國也是主要的勞動力吸收產業，因此我國產品的大量涌入給進口國的就業造成極大的沖擊。為此，進口國政府為了緩解國內就業壓力，或出于某些政治利益上的需要，千方百計對我國出口產品設置各種貿易壁壘和限制。另外，我國出口行業缺乏有效管理，低價競銷，因此，在國外屢屢遭受貿易限制。

4.進口國相繼修改國內反補貼法加劇了我國遭遇反補貼調查的風險。為了能對中國出口產品展開反補貼調查，美國和歐盟已于2004年之后開始著手修改其國內反補貼法，使之同樣適用于非市場經濟國家。值得注意的是，美國國會在2005年通過的《貿易權利執行法案》明確規定，反補貼法適用于非市場經濟國家，這樣，美國政府對我國出口產品實施反補貼調查有了國內法依據。可以預計，美國的這種做法將會得到很多國家的效仿，屆時，我國將進入新一輪的貿易摩擦高發期。

四、我國應對反補貼調查的對策

補貼的政府行為，使得補貼與反補貼參與方呈現出多樣性的特點，也就使得反補貼比反傾銷要復雜得多，因此，應對反補貼是一項長期而艱巨的任務。由于我國目前反補貼的相關立法不完善，加之國際金融危機下各國貿易保護主義抬頭，因此我國政府、行業、企業三方要共同合作應對反補貼。

(一)政府方面

一方面，調整和完善國內反補貼的相關法律法規。我國目前的反補貼法律制度還存在許多與《補貼與反補貼措施協定》不一致的地方，這將導致在適用國內法時產生與WTO法律制度相沖突的問題。為此，政府應在參照WTO相關規定的基礎上，結合我國國情，修改、完善我國反補貼立法，制定配套的法規，同時制定專門的行政法律法規，對各級政府的補貼行為加以規范，以便更好利用反補貼措施保護國內產業及應對國外濫用反補貼措施，在這過程中要力求相關規定與國際接軌。

另一方面，調整我國的補貼政策和有效利用符合世貿組織原則的補貼。首先要取消禁止性補貼，符合《補貼與反補貼措施協定》的要求。在取消禁止性補貼的同時，我國應將補貼方向直接指向生產要素補貼。譬如，降低能源價格，培養人力資源，加大科研投入，營造公平競爭環境。通過這類補貼，既可以提高企業國際競爭力，又不會招致其他成員提起訴訟。其次，有效利用符合世貿組織原則的補貼。世貿組織《補貼與反補貼措施協定》雖然規定了許多禁止性補貼，但還是給各成員留下很大的補貼空間，各成員可以充分有效地利用可訴補

貼和不可訴補貼對國內經濟進行補貼。另外，根據我國經濟發展不平衡的特點以及生態惡化的現象，我國可增加對西部落后地區和環境保護方面的補貼。再次，充分享受發展中國家的特殊待遇，適當保護國內企業。我國是發展中國家，應當杜絕紅色補貼，合理利用黃色補貼，充分利用綠色補貼來發展國內企業，提高我國出口產品的競爭力和市場占有率，維護我國企業的正當貿易權利。

(二)行業方面

行業協會在反補貼中的作用與其在反傾銷中的作用同樣重要。由于補貼是政府行為，在解決反補貼爭端中，起訴和應訴主體是政府和行業協會。

一方面，要求行業協會利用掌握行業信息的優勢，與政府、企業一道，構筑反補貼預警體系，密切注意貿易伙伴的反補貼動向，包括對重點敏感出口產品要做好出口價格、出口國家和地區的監測工作和價格協調工作，盡早化解貿易風險，以防止國外可能出現的反補貼調查。

另一方面，一旦出現了國外的反補貼調查，應幫助企業積極應對。目前，國內企業對于行業和產品補貼信息的收集及技術性整理工作相對滯后，一旦發生反補貼調查。我國企業的應對難度十分巨大，容易導致被征收高額反補貼稅。因此，行業協會就要注重信息的收集和整理，一旦發生反補貼調查，協助企業應對。再加上由于反補貼的有關答卷涉及多個部門、多個行業的信息，有些問卷的專業性較強，單靠任何一個部門要想按時、圓滿地完成政府答卷以及應對核查等工作，都是十分困難的，行業協會應與政府以及企業各部門協調一致共同應對。

(三)企業方面

首先，雖然反補貼針對的是政府行為，但是最終目的是限制企業的低價銷售，如果企業出口產品主要的競爭優勢不是價格，而是質量和品牌，那么招致反補貼訴訟的可能性將會有所降低。為此，企業應主動調整和完善自身的出口戰略，加大科研開發的投入，依靠科技創新來提高自身的競爭力。

其次，企業一旦遭遇反補貼調查，應積極應訴，經驗表明，積極應訴的企業最后所征收的反補貼稅要遠遠低于不應訴的企業。如加拿大隊我國部分銅管件實施反補貼調查，我國共有25家企業涉案，初裁結果是，應訴企業的反補貼稅為17％，而其他非應訴企業則高達68％。這說明，應對國外反補貼調查，國內企業要像應對反傾銷一樣，應積極應訴。

最后，有條件的企業可以加大對反補貼法規的研究和相關人才的培養。與反傾銷相比，一是很多企業對反補貼還比較生疏，應對國外反補貼的實踐經驗少，專業人才缺乏：二是反補貼本身就比較復雜，涉及的信息收集難度很大，所以一旦發生反補貼調查，中國的應對難度大，容易導致被征收高額反補貼稅。因此，企業要盡快熟悉游戲規則，這就要求通過培訓，深入普及WTO有關補貼與反補貼措施的法律法規知識，同時加大培養從事反補貼措施調查和應訴的高級人才，以應對可能出現的各種情況。