社會主義新農村建設中的農村公共產品供給體制分析

摘要:文章利用經濟學中的相關原理對社會主義新農村建設中的農村公共產品供給的運行機制、體制進行了深入的分析,并對農村公共產品供給體制的改進提出自己的建議。

關鍵詞:新農村建設;公共產品;供給體制

中圖分類號:F321文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)20-0051-02

一、社會主義新農村建設與農村公用產品供給體制

建設社會主義新農村,是中國改革開放和社會與經濟發展的必然選擇。在我國人均國內生產總值跨越1500美元進入2500美元以上的發展階段,在全面構建和諧社會的過程中,社會主義新農村建設具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。其意義主要體現在如下幾個方面:(1)建設社會主義新農村是貫徹落實科學發展觀的重大舉措;(2)建設社會主義新農村是全面建設小康社會的重點任務。全面建設小康社會必然要求新農村建設的大力實施;(3)建設社會主義新農村,是構建社會主義和諧社會的重要基礎。新農村建設必然導致農村的社會穩定,這是構建和諧社會最重要的一個環節;(4)新農村建設將改變城鄉二元經濟結構,形成工農之間和城鄉之間的良性互動。新農村建設縮小了城鄉差距,為城市工業消費品營造了巨大的市場空間;(5)新農村建設將推動我國經濟增長方式由投資拉動型向需求帶動型轉變。新農村建設增加了農民收入,也觸發了一塊巨大的消費市場,從而使我國的經濟增長方式從投資和外貿主導型向內需主導型過渡。

農村公共產品是指農村地域范圍內用于滿足農業生產和農民生活公共需要的社會產品,涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。它具有以下特征:一是效用的不可分割性,即農村公共產品是向整個農村共同提供的,具有共同受益或聯合消費的特點;二是具有消費的非競爭性,即增加一個消費者不會減少任何一個農民對農村公共產品的消費量,增加一個消費量的邊際成本為零;三是消費上的非排他性。只要有人提供了公共產品,不管該提供者是否愿意讓其他人消費該產品,在該公共產品的效應覆蓋范圍和區域內,任何人都能夠消費該產品——農村公共產品,具有非排他性的社會產品。農村公共產品按排他性、競爭性程度分為純農村公共產品和準農村公共產品。純農村公共產品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性的農村公共產品,包括農村基層政府行政服務、農村計劃生育、農業基礎科研、農村環境保護、農村義務教育、農村公共衛生、社會救濟等,應當由政府免費提供。準農村公共產品是指非競爭性或非排他性不完全具備,但具有較大的外部收益的農村公共產品,包括各種農村灌溉工程、農村道路建設、農村電網建設、農村高中教育、農村自來水供應等。對于農村準公共產品的提供,市場機制可以發揮一定的作用,但由于農村公共產品的基礎性、效益的外溢性特征,政府仍應發揮著主導的作用。

由上可知,社會主義新農村建設的重點是加大農村公共產品供給體制變革力度,搞好農村公共事業的建設,提高農村公共產品的供給水平。目前,我國的農村公共產品的供給存在許多工作問題,因此,加大對農村公共產品的供給體制的改革,進一步完善其供給體制,已成為當務之急,這關系到社會主義新農村建設的成敗。積極促進農村公共產品供給體制的重構也是各級政府的首要任務之一。

二、社會主義新農村建設中的農村公共產品供給體制問題分析

社會主義新農村建設中的我國農村公共產品供給體制主要存在的問題表現在如下四個方面:

(一)政府對農村公共產品投入不足導致農民承擔公共產品的成本過重

在農村公共產品的供給上,農民同時要承擔制度內和制度外公共產品的供給成本,并且由于約束機制的不健全,他們承擔的制度外公共產品成本迅速增長。在制度內成本上,農民不僅承擔農村公共產品增長的成本,而且承擔著城市公共產品增長的成本,大量農村剩余勞動力從農村農業部門流向城市工業部門,創造的價值轉變為工業利潤和城市居民補貼的政策工具,從而減少了農村公共產品供給的自有資金來源。農村義務教育的問題總算真正解決了,然而調查數據顯示,全國僅1/3的鄉鎮有供水站,83%的村不通自來水,13%的村不通公路,53%的村不通電話,93%的村接收的電視信號相當微弱,全國尚有207個縣無公共圖書館,6719%的鄉鎮沒有文化站。由此可知,政府對農村公共產品投入還遠遠不能滿足社會主義新農村建設的要求。

(二)農村公共產品供給主體錯位

公共產品的供給是有層級性的,如全國性的公共產品如醫療服務、義務教育等應由中央政府供給;而滿足地方性需要的公共產品如自來水供應和公共圖書館等,根據效率原則應由地方政府負責。但在實踐中,由于農村公共產品的外部性,政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品的供給上責任劃分不清或不盡合理,導致農村公共產品供給主體錯位。本來應由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本,卻完全由農民承擔;本來應由上級政府提供的公共產品卻轉移給下級政府,最終落到下級政府和農民的身上。中央政府向地方政府轉移事權,卻沒有給予地方相應的財權,特別是在農村稅費改革以至農業稅取消后,基層政府財力弱化,農村公共產品供給的資金更加緊張,而上級政府的財政轉移支付無法根本解決基層財政困難,無力承擔農村公共產品供給的責任。

(三)農村公共產品供給結構失衡

地方政府出于對政績的追求,在農村公共產品供給中偏重短平快公共項目,如水利設施建設、農村電網改造、交通道路建設等,資金得到了充分的保證,而對一些期限長、見效慢的項目或社會福利型的項目如科技推廣、社會保障等不夠重視,這顯然偏離了社會主義新農村建設的要求。這樣,一方面農民真正需要的公共服務供給不足,另一方面不需要政府提供的服務卻存在供給過剩,導致本來有限的公共產品投入得不到合理的利用,使得農村公共產品的供給不能充分發揮其作用,公共產品供給偏離農民需求,導致結構失衡。

(四)政府決策機制不利于農村公共產品的有效供給

目前,我國政府對農村公共產品供給決策機制是一種自上而下的決策機制。即由上級政府以計劃或行政命令的方式來決定和安排,這種方式帶有很強的指令性。這種方式沒有充分適應農村公共產品的需求,不可避免地導致結構失衡。同時由于在公共產品供給過程中缺乏有效科學的監督機制,導致了部分政府部門和官員的尋租行為,使得公共資源的使用效率低下,公共產品供給質量較低,甚至有的公共資源被用在與農民無關的項目。從而背離了社會主義新農村建設的宗旨。

三、社會主義新農村建設中的農村公共產品供給體制改進策略分析

針對社會主義新農村建設中的農村公共產品供給體制存在的四大主要問題,我們提出如下四大改進策略:

(一)投資渠道多元化,緩解國家投入不足的瓶頸

改變農村公共產品供給主體單一的格局,引入私人投資。這樣,既能彌補國家投入的不足,同時由于投資主體的多元化可直接導致投資效率的提高。因為市場更關注效率和效益。在投資主體多元化的過程中,值得關注的重點是投資項目的區分。對純農村公共產品由于其與國計民生十分緊密,不宜引入私人投資,應由國家全額承擔。對準農村公共產品,由于其中有市場機制發揮作用的空間,可適當考慮投資主體的多元化,如農村道路建設和農村自來水供應可考慮采用BOT方式,即讓私人投資,政府給予其一定年限的收費權利,期滿后所投資的公共實施歸國家所有。從融資的角度看,國家還應進一步完善農村公共產品供給的融資機制。

(二)合理劃分各級政府公共產品供給的范疇

由于公共產品的外部性,使得對公共產品的供給上政府無疑占主導地位。為了避免農村公共產品在供給上的主體錯位,必須重新厘清中央政府、省級政府、縣級政府以及鄉鎮政府的事權范疇,做到職能和責任明晰。對純農村公共產品供給應由中央政府和省級政府承擔,對準農村公共產品應由地方政府承擔。

(三)調整農村公共產品供給結構,滿足農村公共產品現實需求

在農村公共產品供給結構方面,打破以往“重政績,輕需求”的慣性思維,深入了解農村公共產品的真實需求。其實,農村對公共產品的重點需求集中在教育、醫療和社會保障上,而這三個問題是一個長期的系統工程。國家落實了九年義務制教育以后,應更進一步對職業教育的提供,職業教育的提供將為我國經濟發展提供大量的高素質的勞動力。國務院最近對農村社會保障問題高度重視,相信將有不少有利于社會主義新農村建設的舉措出臺。通過優化農村公共產品供給結構,將大大拉動農村這塊巨大的內需市場,為我國經濟良性發展提供了有力保障。

(四)創新農村公共產品供給決策機制,推行自下而上的公共決策制度

現有的自上而下的農村公共產品供給決策機制導致了供給效率的低下和供給結構的失衡。政府可通過一定的機制創新(如農民代表提案制、專家聽證機制等),讓政府在作出農村公共產品供給決策前,充分了解農民的真實需求,“好鋼用在刀刃上”,讓有限的資金發揮最大的作用,從而大大提高資金的使用效率。進一步完善村民委員會制度和鄉人民代表大會制度,建立農村公共產品的需求表達和合理的供給決策機制,實現由“自上而下”向“自下而上”的轉變。

參考文獻

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基金項目:本文系湖南省社科基金課題項目:《中國農村公共產品供給機制創新研究》階段性成果之一(項目編號:07YBB178)。

作者簡介:劉向陽(1968-),男,湖南攸縣人,湖南女子職業大學經濟管理系講師,碩士。