深圳押注新綜改

郁　風

這座“隨政策浮沉的城市”將可望走出低谷,重新站在中國舞臺的中心。

5月26日,深圳正式對外發(fā)布了此前已經國務院批復的《深圳市綜合配套改革總體方案》(下稱“《方案》”)。《方案》賦予深圳在改革開放重大舉措等四方面的先行先試權;其將在行政管理體制,經濟體制,社會領域,完善自主創(chuàng)新體系機制,構建開放型創(chuàng)新體系、加強深港緊密合作,以及建立資源節(jié)約、環(huán)境友好的機制體制六方面進行改革;深港共建全球性的物流中心、貿易中心、創(chuàng)新中心、國際文化創(chuàng)意中心。

這標志著深圳的改革開放步入了新階段。此次改革將從側重經濟領域的單一改革,轉變?yōu)榻洕鐣w制機制的系統(tǒng)性變革,不僅為深圳的再次崛起創(chuàng)造機遇,也將為中國提供未來改革的試驗范本。其意義被指不亞于近30年前深圳經濟特區(qū)的設立。

同時,這也意味著近年來生存環(huán)境尷尬而微妙的深圳,就此迎來了一個重要的轉折點,這座“隨政策浮沉的城市”將可望走出低谷,重新站在中國舞臺的中心。

特區(qū)不“特”

在此次入圍全國綜改試驗區(qū)前,作為首批經濟特區(qū)和改革開放“排頭兵”的深圳,昔日的榮光已然褪去。2008年1月1日,內外資企業(yè)所得稅并軌正式實施,而早在2007年全國“兩會”上,原深圳市委書記厲有為就神情黯淡地嘆息:“最后一個優(yōu)惠政策到此終止。”

深圳是國內最早申請設立綜合配套改革試驗區(qū)的城市之一。但2005年6月上海浦東新區(qū)獲批成為首個全國綜改試驗區(qū),深圳卻沒了下文,得到的答復是:你們已經有特區(qū)這塊金字招牌,就不需要另一頂“帽子”了。此后兩年間,先后有天津濱海新區(qū)、重慶、成都、武漢城市圈、長株潭城市群獲得這一特權。這更襯托出了深圳的失落。

作為胡溫致力推動的改革部署,綜改試驗區(qū)被認為有別于改革開放初期設立的經濟特區(qū),后者顧名思義其主要職責是經濟體制改革,而前者從改革目標的廣度和深度來說,顯然是頂更大的新“帽子”,是各地競相爭奪的政策優(yōu)惠。且隨著中央政府加強垂直控制,自上而下地獲取“試錯權”的授權,也是一種重要的政治保障。

外界因此一度猜測:深圳乃至整個廣東在全國改革開放格局中的地位是否正在不斷下降?而溯及更早,深圳特區(qū)不“特”事實上早已開始顯露。

上世紀80年代的深圳,市政府初具規(guī)模的形態(tài)是“小政府、大社會”,但到了90年代深圳五套班子一個不少。深圳雖于1992年獲得了特區(qū)立法權,但卻在顯著位置突出“主管部門”及其權限,體現出強烈的政府主導色彩,從而使政府行政權得到強化。

在金融改革領域,深圳也感受到了“政策之痛”。1998年11月,央行啟動大區(qū)行政改革計劃,省級分行體制被九大區(qū)分行、兩個管理部和21個地方監(jiān)管辦取而代之。在大區(qū)分行名單中,深圳被意外地排除在外,原深圳分行降級成了廣州分行下屬的中心支行。

2000年,深圳金融業(yè)遭受重創(chuàng)。當年10月,深圳證券交易所暫停新股上市申請,專門籌備創(chuàng)業(yè)板,后卻又擱置。大量資金開始流向上海,由此造成金融機構、金融人才撤退、流失的連鎖效應,并在2002年引發(fā)了深圳是否被“拋棄”的大討論。

從1994年到2001年的8年間,深圳沒有進行系統(tǒng)的行政改革,僅有的一次黨政機構改革,還是依照中央統(tǒng)一部署進行的。2003年,深圳高調宣布實施“行政三分制”改革,再度引起關注,但最終無疾而終。

當前,深圳的改革發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。從國際上看,是經濟全球化和區(qū)域經濟一體化下面臨的發(fā)達國家整體競爭力優(yōu)勢的壓力,面臨全球金融危機的沖擊;從國內看,經濟結構調整和經濟增長方式轉變加快,體制機制改革和對外開放向縱深推進,深圳面臨來自其他省市日趨激烈的競爭。

從自身而言,經過長期高速發(fā)展,深圳受到土地空間和人口資源環(huán)境的緊約束;經濟發(fā)展過度依賴國際市場的弊端在此次金融危機中已經顯露,產業(yè)亟需優(yōu)化升級;與香港、新加坡、首爾等世界先進城市相比,在公共行政、城市管理、公共服務和法制化水平等方面有較大差距;深港一體化、深莞(東莞)惠(惠州)一體化進展有限。

政治博弈隱現

由深圳爭取全國綜改試驗區(qū)、謀求破局的“詭異”歷程,似隱約可見背后不乏激烈復雜的政治博弈。

2008年12月出臺的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱“《珠綱要》”),以國家法例的形式確認了深圳綜改試驗區(qū)的地位。事情至此幾已塵埃落定。今年年初深圳提交了新的綜改方案,5月6日國務院正式作出批復。其間歷時不到半年,而上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)相關方案獲批,均歷時一年多。

從4年無著到一朝的高效,對深圳頗有研究的評論作者金心異分析猜測:其一,全球金融危機向中國決策層提出了加快改革以應對的要求,其中重建一個高效率、與中國經濟地位相適應的行政治理架構應是重要目標之一。這個大背景要求加速推進綜合配套改革,而最有可能推動改革取得重大進展的還是深圳;其二,相信在北京的內部博弈中,出現了對深圳有利的變化;其三,在應對金融危機中,自主創(chuàng)新的深圳模式獲得了高層的重新認識,國務院總理溫家寶的一句話“產業(yè)升級抓得早,自主創(chuàng)新抓得早”最具有代表性;其四,新任中央政治局委員、廣東省委書記汪洋對深圳提供了巨大的政治支持。在《珠綱要》中,他已最大限度地保護了深圳的利益,努力追求廣深兩市的平衡,而深圳綜改試驗區(qū)也是《珠綱要》在“改革”方面最能出成績的平臺和抓手;其五,金融危機對香港的沉重打擊,也讓中央有所思,以深圳支持香港繁榮穩(wěn)定是北京的老方針,要想讓深圳為支持香港做出更大貢獻,就得讓深圳變得更有力量。

當然也許有更復雜的其他原因。他表示,事關深圳,再加上事關香港,問題就會變得復雜許多。深圳盡管與上海相比,無論經濟地位重要性、區(qū)位優(yōu)勢還是政治根基,均不可同日而語,但深圳特區(qū)畢竟是中共前領導人鄧小平的招牌,有著復雜的政治涵義;事關香港就復雜,則蓋因香港是全球金融重鎮(zhèn)、自由市場資本主義的典范、中國改革開放的重要橋頭堡、中國和西方政治經濟角力的一個籌碼、示范價值漸趨減小的兩岸統(tǒng)一示范區(qū)。

更何況還夾雜著國內區(qū)域競爭和政治博弈的復雜考量。某種程度上說,長三角、珠三角、環(huán)渤海灣三個區(qū)域,就是北京多種政治力量拉鋸戰(zhàn)的主戰(zhàn)場,誰消誰長,意味深長。

而深圳以“過氣”特區(qū)和副省級的較低政治位階,不得不“小心謹慎,左顧右盼,瞻前顧后,彷徨試探,火中取食”。這從輿論此前熱炒的“深港共建全球性的金融中心”并未出現在《方案》中,從深圳市政府只低調召開單方面的新聞發(fā)布會(上海建設國際金融中心和國際航運中心“兩個中心”新聞發(fā)布會由國新辦移師上海召開,國家發(fā)改委副主任劉鐵男出席)或可見一斑。

當值第三次產業(yè)轉型

此次深圳綜改方案提出,從以創(chuàng)業(yè)板市場為首的九方面著手建立金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)。加上深港共建全球性的“四個中心”,其與深圳近年正在進行的產業(yè)轉型相契合,目前深圳確立的四大支柱產業(yè)正是高新技術產業(yè)、金融業(yè)、物流業(yè)、文化產業(yè)。

深圳還將全面深化經濟體制改革,完善要素配置的市場機制和財稅、金融、土地、投融資等制度,繼續(xù)推進企業(yè)改革,深化市場監(jiān)管體制改革,率先建立完善的社會主義市場經濟體制。

此前,深圳已經歷了兩次成功的產業(yè)轉型。1986年,深圳以“殺出一條血路”的氣魄,開始第一次經濟轉型,重點是抓工業(yè),并為工業(yè)化創(chuàng)造基礎設施、金融、物流體系等配套條件。深圳機場、深圳港和深交所都是在這一階段開始醞釀和建立。自此深圳進入快速工業(yè)化階段,以勞動密集型為特點的三資企業(yè)持續(xù)大量涌入。不到10年時間,深圳迅速成長為國內重要的工業(yè)基地和經濟中心。1994年,深圳GDP上升到全國第六位。去年為7806億元,位居全國第四位。

1994年前后,由于深圳將政策重心轉向發(fā)展高新技術產業(yè),迫使大量“三來一補”加工業(yè)外遷至鄰近的東莞等地,并導致當年深圳工業(yè)增幅下降,引起一定程度的驚慌和國內媒體的悲觀看法。加之香港回歸后深圳特區(qū)政治地位下降后的沮喪,一時間人們對深圳產生了信心動搖。深圳于1995年提出了“第二次創(chuàng)業(yè)”的口號。隨著1999年首屆高交會的舉辦,以及2000-2001年全球科技股大熱刺激下的科技創(chuàng)業(yè)浪潮,深圳第二次產業(yè)轉型順利軟著陸。高新技術產業(yè)成為深圳的第一支柱產業(yè),并帶動金融及物流業(yè)迅猛發(fā)展。

2005年前后,深圳又開始了第三次產業(yè)轉型。經濟增長的第一引擎由工業(yè)變更為服務業(yè)——工業(yè)轉向高增值化,經濟主導力量轉向現代服務業(yè)的提升。當年,文化產業(yè)被列為第四大支柱產業(yè),首屆文博會召開;2007年1月出臺《關于加快高端服務業(yè)發(fā)展的若干意見》;及至今年6月深交所創(chuàng)業(yè)板的確定推出,意味著政策布局的初步完成。

深圳的第三次產業(yè)轉型或可視作第二次產業(yè)轉型的延續(xù),深圳仍在整理和提升傳統(tǒng)制造業(yè),穩(wěn)定和提升高新技術產業(yè),穩(wěn)定金融和物流業(yè)的基本盤,甚至連危機都同從前一樣:傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)的加速遷離。現狀表明,深圳其實尚處工業(yè)化的中后期階段。

金心異認為,第三次產業(yè)轉型將使深圳服務業(yè)的比重在觸底之后緩慢拉高,直至達到一個相對符合其發(fā)展水平的高度,比如達到國外發(fā)達地區(qū)70%的水平。2008年,深圳第三產業(yè)占比首次超過了50%,固然有第二產業(yè)遭遇重大挫折的因素,但一定程度上也初步印證深圳第三次產業(yè)轉型已露出希望的曙光。

入圍綜改試驗區(qū),勢必將有助于推進這一進程。但在產業(yè)轉型升級的轉折點上,產業(yè)轉型如何能在現有基礎上實現飛躍,轉型導致的企業(yè)外遷如何能順利實現“騰籠換鳥”,避免出現產業(yè)空心化等問題,都考驗著政府的智慧。

“政改”爭議

在深圳綜改方案涉及的數項改革中,行政管理體制改革出人意料地被列為首位。通過大部制+“行政三分”、一級政府三級管理,目標是建構一個高效率、法治、公共服務型的行政治理體系。這凸顯北京借力深圳特區(qū)大力度推進深層次改革的決心和信心。

深圳將把政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊,各自運行,對黨委與政府部門之間職能重復或者相近的部門進行整合。同時,逐步取消區(qū)政府,將其改為政府派出機構,變現有的兩級政府四級管理(市政府、區(qū)政府、街道辦、社區(qū),前兩者為行政政府,后兩級為政府派出機構)為一級政府三級管理。

此外,深圳擬撤關擴區(qū),將原屬關外的寶安區(qū)、龍崗區(qū)和光明新區(qū)納入特區(qū)范圍,從根本上解決深圳法律適用上“一市兩法”(在獲特區(qū)立法權后,2000年深圳被授予“較大市立法權”,依據前者制定的法規(guī)僅在特區(qū)內適用,用后者制定的法規(guī)則適用于全市范圍)問題。如獲批準,深圳特區(qū)的總面積將由現在的395平方公里擴容為1948平方公里,相當于兩個香港。

上述“行政權三分”的試點改革,在2003年于幼軍擔任深圳市長時就已大張旗鼓開始,但最終卻悄無聲息流產。

按照當時的思路,深圳將對政府部門進行撤并和調整,設置若干決策局、執(zhí)行局和一個監(jiān)察局,“決策局只有決策權而沒有執(zhí)行權;執(zhí)行局只有執(zhí)行權沒有決策權;監(jiān)察局和審計局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄”。由于至少1/5的正局級部門將被撤銷或合并,帶來人事安排上的巨大障礙。且規(guī)劃中決策部門的級別較高,其數量“越協商越多”。最終方案不再是當初意義上的“行政三分”,改革也就此沉寂。

此番深圳重啟這一改革,盡管有大部制改革已在中央全面鋪開的時機,但在實際操作上仍將面臨機構撤并、部門定級等主要阻力。據稱,為了避免上次改革的歷程重演,深圳此次改革很有可能將按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督平級的模式來推進。

不過,一位不具名的北京學者表示,在市委書記或市長擁有絕對權力,尤其是官員升遷都由其決定的情形下,決策、執(zhí)行、監(jiān)督三局之間勢難形成有效的分權,也就難以收到相互制約的效果。同時,此制是模仿新加坡和香港的管治模式,但它們有健全的法院體系為基礎,行政部門的權力范圍相當有限。

分析指,該方案試圖把整個政府(包括立法、行政、司法部門)的制約機制,內化于行政部門內部。這種政府和行政部門概念的混淆,很可能讓行政權變成“四不像”,其后果是:要么行政權因分割而喪失效率,要么行政權更強,吞噬其他權力,尤其是決策局侵蝕人大的立法、預算等權力。

中國人民大學教授張鳴也認為,這一所謂的“政改”不可能產生實際效果。真正應該削減的是政府的權力。改革決策應由人大來通過;或者,由政府的常委會來通過。這個常委會應是擴大了的,而且應由選舉產生。關鍵是,一個社會是否能夠對政府進行有效的監(jiān)督。然而,中國近年來似有倒退的跡象,權力越收越緊,沒有人愿意放棄權力。