基層人民銀行內控評估中的制度執行評價研究

鄧　昕　盧　米

摘要：近年來人民銀行一方面以防范風險為目標在系統內大力推動內部控制建設，另一方面非常重視自身維護經濟金融穩定發展，貫徹國家政策、法規則的職責使命，將制度執行作為內部審計監督重點。試從制度執行與內控管理關系入手。就基于風險管理的制度執行評價內容進行探討。

關鍵詞：內部控制；制度執行；風險

中圖分類號：F831.1文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0163-02

1人民銀行開展的內控評估和制度執行情況

1.1人民銀行開展內控評估

內部控制源于會計和審計領域，根據IIA的定義，“控制是管理層為了提高實現既定目的和目標的可能性而采取的各種行動。管理層計劃、組織和指揮執行有效的活動，為組織目的和目標的實現提供合理的保證，因此，控制是管理層適當地計劃、組織和指揮的結果。”幾十年來，隨著企業管理理論和實踐的發展，內部控制概念和內涵不斷發展，內部控制的方式、方法和主要內容隨著企業經營活動日益復雜化而不斷拓展和深化。

內部牽制是內部控制的原始形態，也稱為會計內部牽制，是指組織內部人員相互控制、相互稽核，任何一個人不能完全獨立地支配賬戶的制度，內部牽制主要應用于財務會計領域。上世紀40年代至70年代。內部牽制內容超越了財務會計領域，發展為內部控制制度概念，指包括組織機構的設計和企業內部采取的所有相互協調的方法和措施。到上世紀80年代，內部控制從單一的制度體系發展為內部控制結構，除原有的內部控制程序外還包括會計系統和控制環境兩個要素。進入20世紀90年代，內部控制發展成為一種管理的整體框架，通過控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五個要素相互關聯、互動，形成了一個有機的動態系統。進入新世紀以來，內部控制發展成為企業分析管理綜合框架，更加突出了風險管理是內部控制管理的重點。至此內部控制完成了由一般控制管理向企業風險管理的轉型。

2003年以來，人民銀行積極推進系統內部控制管理建設，不僅頒布了人民銀行內部控制管理框架，而且全面梳理評估系統內的崗位風險，頒布崗位風險防范指南。同時，鼓勵各級內審部門積極探索人民銀行內控評估審計，將對內部業務運行的風險管理狀況的審計評價作為日常內審監督工作的主要內容。

1.2制度執行是人民銀行工作開展的基礎和準繩

人民銀行作為我國的中央銀行，肩負著制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定的職責，同時還被賦予了經理國庫，維護支付、清算系統的正常運行，發行人民幣，管理人民幣流通等十三項具體職責。作為行使公共權力的部門，人民銀行的權限和職責由《中華人民共和國人民銀行法》這部專門法律進行明確規范，人民銀行是法定設立的組織機構，各種法律、規章和制度是人民銀行開展各項業務工作的依據和基礎，因此。人民銀行非常重視提高制度執行效力。近年來人民銀行加強了內部管理和監督，總體上違規現象特別是嚴重的、帶有普遍性的違規現象已經大為減少，但是，個別部門，特別是擔負大額資金管理職能的部門如國庫、貨幣發行等部門仍然有事故發生。因此，近年來人民銀行內部審計工作仍然緊緊圍繞各項制度執行情況開展各種專項審計，人民銀行將2008年確定為“制度執行年”，并且還在2008年全面開展依法行政情況專項審計，直接將人民銀行執行法律法規情況作為審計內容。顯然，制度執行一直是人民銀行內部審計工作的重點內容。

2風險管理是央行內控評估與制度執行的契合點

內部控制和制度執行在人民銀行的工作中實質上是一體兩面的關系，兩者不能分離，因為兩者有著共同的宗旨和目的。即保障人民銀行安全、高效地履行職責，有效防范人民銀行工作中的各種風險。可以說，防范風險是體，內部控制和制度執行是兩面，二者牢固地契合在防范風險這個體上，這一點在基層人民銀行的工作中體現得尤為明顯。

2.1基層人民銀行風險特征

2000年以來，內部控制進入新的發展階段，明確了企業內部控制以風險管理為重點的目標。“對組織而盲，風險是某種不利因素產生并造成實際損失，致使組織目標無法實現或降低實現目標的效率的可能性。”顯然，風險是相對對于組織目標和職能而言的。就基層人民銀行而言，其組織目標就是根據總行和上級行的指示履行《中華人民共和國人民銀行法》所賦予的法定職能。從組織性質的角度觀察，人民銀行進行的各種管理、調控和服務行為是行使法定公共權力和職責，其行為于社會利益和社會秩序構成重大影響，因此一旦在履行以上職責過程中發生風險，造成的損失必然是社會性的。從組織層級的角度觀察，人民銀行的指揮、決策和監督職能屬于總行和上級行，而基層人民銀行主要是執行上級決策，通過在轄區內提供法定的金融服務和金融監管來貫徹實施上級行制定的方針政策，工作具有明顯執行性和操作性。執行性和操作性的工作性質決定了人民銀行在履行職能過程中工作對象、使用的資源、工作方式等相對固定且權責清晰，可以說面對的是穩定的環境，因而潛在風險是相對固定且可以預估的。

2.2制度執行成為基層人民銀行風險防控的置點

風險危害的社會性為人民銀行制度化的風險控制取向提供必要性。由于人民銀行在履行法定職能和自身管理過程中產生風險具有社會危害性，因此人民銀行和其他具有社會管理職能的組織一樣受到社會法律法規的嚴格約束，不僅對其各種業務行為做出規范，還對其內部管理行為進行約束。而人民銀行內部的規章制度就是根據外部法律法規結合自身工作實際制定的進行自我管理、自我控制的具體依據。

風險的相對固定、容易識別特性為制度化工具的使用和程序化的控制提供了可行性。具體聚焦于基層人民銀行，由于其處于決策執行和實施的地位，決策的執行過程成為風險控制的重要領域，規范化、程序化的政策執行機制成為保證令行禁止的有力控制工具。而面臨的風險相對固定，且能夠事先準確識別、評估則為制定各種內控制度進行預防性控制提供了可能性。

基于以上認識，人民銀行高度重視制度建設在風險防范中的作用，2006年編發的《中國人民銀行崗位風險防范指南》中明確指出，崗位風險防范的目標包括；通過構筑包括制度防線在內的“三道防線”確保系統安全，防范案件事故發生；確保依法合規履行人民銀行職責，確保國家法律法規及人民銀行內部規章制度的落實。

3基層人民銀行分支行的制度執行評價

3.1制度設計的適當性

在復雜組織體系中，基層組織將上級方針、政策和外部制度要求貫徹到自身的業務和經營活動中，最穩定、最持久的方法是進行自身內控制度設計來對組織行為進行控制。體現各種外在制度規范的意志。鑒于基層人民銀行工作的執行性和操作性定位。評價基層人民銀行的制度執行應該從業務風險的角度評價內控制度設計的適當性。首先，審查內控制度設計的完備程度，查找是否存在內控制度沒有

覆蓋的業務活動和組織經營管理活動，尤其是各種自動化的業務系統設計是否實現了規定的控制要求。其次，制度設計是否體現了相互牽制原則，各種工作流程中是否存在一個人就能夠完成的業務和不受他人審查監督就能完成的業務環節。再次，各種制度之間是否存在矛盾沖突，如崗位權責、組織結構、人事控制、財務控制等管理制度與業務制度要求之間是否存在沖突，是否存在能夠引起各業務制度間沖突的特殊業務形式。最后，以上各方面的審查不僅需要進行相關制度文本的審查，更需要進行全面、多樣的穿行測試。通過以上方法，可以有效審查內控制度防范組織風險的合理性和適當性。

3.2制度執行的有效性

在內控制度設計適當、合理的基礎上，上級方針、政策和外部制度要求的有效執行的關鍵就是內控制度運行的有效性了。檢查內控制度是否有效執行，一是要查看審計期內的業務辦理資料和部門管理檔案資料，檢查是否存在違。規情況。二是實地察看業務操作和辦理情況、部門管理情況，必要時持續跟蹤某筆業務的整個受理、審核、批準過程。三是用談話、發放調查問卷等方法就內部控制的相關問題進行詢問。四是檢查日常監督情況，包括審計對象是否在習常管理中，進行過定期或不定期內控檢查，如對員工業績、經營和業務內容的檢查；也包括審計期內是否經過其他外部檢查。五是檢查設施設備的控制，包括各種資源和設施是否足夠滿足控制需要，更重要的是對自動化的業務信息系統安全性、可靠性進行檢查。

3.3從風險角度進行合規性評價

這里的合規性是指對適用組織的法律、法規、上級部門制定的制度的文本條文的遵守和一致。由于未能遵守相關的行為規范而承擔法律上和事實上的不利后果的可能性被稱為合規性風險。內部控制管理主要遵循“風險為本”的管理方法來規范組織行為，與法律和內部規章的立場并不完全契合。因此應該注意內部控制的合規性，以及由此產生的問題。對人民銀行分支機構而言，所面臨的規則環境主要包括法律和上級制度規定兩方面，所以合規性是指對以上兩方面制度規則的遵守。當內部管理與法律規定不完全一致時，毫無疑問，應當遵守法律，因為法律的制定是從社會的角度對人民銀行的行為進行規制，體現了人民銀行的職責和義務，不能因為人民銀行的內部管理原因而有所變化。對于內控管理與人民銀行上級所制定的內部規章、制度相悖，確實存在風險的，可以按照“風險為本”的原則進行管理，同時積極向上級相關部門反映真實情況，爭取對相關制度規則的修改完善，消除制度上的風險。

3.4制度建設持續性

制度建設持續性強調制度建設不是一次性的，而是一個持續性的過程，需要不斷進行自我修正和完善。這種持續性是由于制度規制目標是不斷變化的，因為，在各種因素作用下，人民銀行履行職責的過程中業務流程在持續改變。一是業務本身的調整，隨著職能變化，有些業務產生。有些業務消亡必然會導致業務流程的產生與消失；二是新業務工具的應用，如應用新的業務操作系統會改變以往的業務流程；三是業務內容變化。比如由于審批權限不同，審批額度變化會導致審批人的相應變化和業務流程的相應變化等等。流程的變化必然會導致面臨的風險環境和潛在風險發生變化，因此，對內部控制產生了適應性的要求，能否隨業務流程變化及時調整，及時將新增固有風險納入防控范圍成為適應性評價關注重點。良好的適應性應該有標準化、制度化的自我完善和修改程序，內控制度的修改應該遵循確定新業務流程一識別業務流程中的風險變化一修改相應內控制度一實施新業務流程的程序進行，目的是確保所有業務流程都處于內控制度的規范之中，同時。風險的變化能得到內控制度的有效監控，消除內控漏洞。