論政策性銀行商業化轉型中的金融職能重置

張世曉　孔月紅

摘 要:政策性銀行是金融體制改革的產物,其商業化轉型同樣是適應經濟市場化程度提高、金融體制改革深化和金融市場秩序優化的必然選擇。轉型過程中,政策銀行的非市場化職能與市場化職能面臨著重置;履行金融企業社會責任是政策性銀行在實現商業化轉型后保持政策性金融業務傳統的重要環節;轉型后的政策性銀行履行金融企業社會責任需要建立自我激勵和外部監督機制。

關鍵詞:政策性銀行;商業化轉型;職能重置;國家開發銀行

中圖分類號:F832.1 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0067—03

政策性銀行是中國金融體制改革的產物,其商業化轉型是適應經濟市場化程度提高、金融體制改革深化和金融市場秩序優化的必然選擇。在這一轉型過程中,政策性銀行的非市場化職能與市場化職能必須進行重置。在國家開發銀行完成商業化轉型以后,經歷多年醞釀的政策性銀行改革有了突破性進展。政策性銀行的成立是為了承接原國有商業銀行所承擔的一系列政策性業務,在中國金融業改革和發展的過程中發揮著重要的作用。伴隨市場化程度的不斷深化,在政策性銀行業務開展過程中,客觀要求利用市場機制進一步提高政策性銀行的金融資源利用效率、協調好和商業銀行之間的業務關系,于是政策性銀行的商業化改革成為一個發展趨勢。在政策性銀行的商業化改革過程中,如何合理安排好原有政策性金融業務的商業化經營模式轉型,既通過商業化機制提高效率又能保障國家金融政策導向的貫徹落實是一項新的課題。完成這一改革轉型需要多方面的系統規劃,我們認為在這一過程中提高轉型金融機構的社會責任意識和構建金融機構社會責任履行機制是一個關鍵點。

一、政策性金融業務的商業化經營模式轉型與金融效率提升

(一)政策性金融與金融市場效率、金融機構效率的提升

國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行3大政策性銀行是在原工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行4大國有專業銀行商業化改革的背景下于1994年以后成立的,承接了國有專業銀行向商業化方向轉型過程中政策性業務的繼承和發展的任務。以國家開發銀行為例,主要承擔了向國家基礎設施、基礎產業、支柱產業建設重大項目提高長期融資的金融服務。

政策性銀行的成立一方面承擔起原由專業銀行承擔的大量當時難以商業化的政策性金融業務,使得國有專業銀行能夠集中開展商業性金融業務,實現專業銀行的商業化改革,是中國金融體制改革的重要步驟;另一方面,使得大量原有涉及公共利益的發展項目繼續得到相應的金融支持。因此,政策性銀行的成立在特殊的金融發展歷史時期起到了承上啟下的銜接作用,使得金融體制改革平穩推進。但是,在政策性金融機構發展的過程中也產生了原國有專業銀行曾經遇到的問題,比如在國家開發銀行成立之后不久的1998年,其5 136億元的貸款余額中不良貸款的比例就達到了32.63%,暴露出機構形式轉變但業務模式沒有發生根本轉變條件下必然遇到的問題。盡管1999年國開行向信達資產管理公司剝離了1000億元的不良資產,但其不良資產比例仍高達18.66%。此后,國開行開始了一系列貼近商業化經營模式的業務轉變,例如進行現金流量表管理、開展資產證券化業務、開展期權回購浮動利率債和本息分離債業務等。這些新的貼近商業化的經營措施提高了國開行的金融業務效率和金融資產質量,到2003年其不良資產比例便已經降至1.34%。

政策性銀行在采取貼近商業化經營模式轉變實現效率提升和資產質量提高的同時,卻遇到了與商業銀行業務關系處理和自身業務定位的新問題。比如國開行在一些大型項目融資過程中與商業銀行存在業務交叉,由于擁有政策性銀行特殊地位的國開行有國家的支撐,可以獲得低成本資金,而商業銀行融資成本較高,這使得國開行和商業銀行在開展相同項目融資過程中承擔著不同的資金成本,這種情況顯然違背了市場公平原則。這些矛盾問題的出現就對政策金融機構進一步的發展和定位提出了新的要求,于是政策性銀行的完全商業化改革被更多地關注。

(二)政策性金融的商業化經營模式轉型與金融效率改善

政策性銀行的商業化改革既是為了根本轉變經營機制更多程度地提高自身金融經營效率,又是為了維護金融市場整體的公平競爭秩序保持金融市場的效率提升功能。所以政策性金融商業化經營模式轉型的金融效率改善作用體現在兩個方面。

一方面,通過商業化經營模式的轉型,能夠徹底明確金融機構本身的市場屬性和自身定位,使之真正以市場主體的身份出現在金融業務活動中,真正以市場運行規則激勵和約束自己的業務行為。轉型后的國開行將失去以國家信用活動低成本債券融資的優勢條件,這就要求國開行開拓新的資金來源渠道,這必然使國開行的業務開發能力得到提升,并使其更加重視資金籌集成本問題;同時,由于資金成本的上升,使國開行在資金運用方面將更加謹慎、更加注重資金使用效率。這些機制變化最終將帶來國開行整體金融效率的提高。

另一方面,政策性金融機構的商業化轉型也將進一步優化金融市場秩序,從而提高市場整體效率。隨著中國市場化進程的深入,更多的投資領域被放開、更多的建設項目采用了商業化的模式,與這種形勢相適應,商業化金融業務有條件向一些基礎建設和大型項目方面提供服務,能夠愈益覆蓋更加廣泛的經濟領域。于是,政策性金融機構與商業銀行的業務交叉和矛盾開始出現,而政策性金融的低成本融資及其他優勢條件是一般商業銀行所不具備的。這種現象的出現,既造成了市場非公平競爭,又必然產生資金運用效率的缺陷。因此,政策性銀行的完全商業化改革是中國金融體制適應整體市場化進程的必然選擇。

二、商業化運營金融機構的政策性業務開展與金融機構社會責任承擔

(一)政策性金融機構的商業化經營模式轉型與政策性金融業務的開展

政策性金融機構在實現商業化經營模式轉型過程中,原有政策性業務的繼承與發展涉及兩方面的問題,一是政策性金融業務所涉及的公共利益如何得到繼續有效的保障,即政策性金融業務客觀存在的社會需求需要得到一定形式的滿足;另一個是政策性金融機構原來積累的政策性業務人才、業務經驗、業務特長與其他業務資源如何得到進一步的有效使用,即政策性金融業務積累的寶貴資源需要得到一定形式的運用。

對于政策性金融機構商業化轉型過程中原有政策性業務所涵蓋公共利益的保障問題。我們認為,一方面可以通過界定商業化轉型后金融機構的重點業務內容來做外部監管制度上的保障。如轉型后的國開行在資金來源方面主要通過發行債券融資,而不是通過吸收存款,繼承了原有的融資方式;在資金運用方面,主要業務領域仍然是大型項目的長期融資。另一方面,金融機構通過建立內部社會責任制度體系,樹立良好的金融企業社會品牌形象,既保障了公共利益的實現又有利于金融企業自身的發展。

對于政策性金融機構商業化轉型過程中原有政策性業務所特長的繼承與發揮問題。我們認為由于轉型后的金融機構仍然主要保持原有的業務領域、業務形式,則可以保證各類業務資源的繼續有效利用。但是,需要在轉型后的金融機構內部樹立兩方面的新觀念,一方面是市場化和商業化觀念,政策性金融機構轉型后將不再是機關而是市場化主體的企業,必須按照企業化的經營原則和管理方式運行;另一方面是樹立新的金融企業社會責任觀念,以繼承業務傳統,并且樹立新的誠信、負責任金融企業品牌形象,從而發揮其市場競爭優勢。

因此,建立和完善轉型后金融企業社會責任體系,樹立金融企業社會責任意識、健全金融企業社會責任制度保障系統,是繼承政策性業務傳統、發揮金融企業競爭優勢的重要結合點。

(二)政策性金融機構的商業化轉型與金融機構社會責任承擔

企業社會責任是20世紀初以來一項重要的商業經營思潮,強調控制社會資源的企業不僅要關注自身利潤狀況,也要負起應盡的社會責任。這種由企業承擔社會責任的做法同時符合交易成本節約的一般經濟原則,能夠彌補市場失靈,是一種有效提高社會福利的企業行為方式。金融企業同樣負有承擔社會責任的義務,并且由于金融企業處于社會經濟資源配置的核心地位,其承擔社會責任的作用就顯得尤為重要。政策性銀行在向商業銀行轉型的過程中,由于其原有政策性業務承擔很大程度的公共利益責任,所以在這一轉型過程中,既要發揮業務特長建立利潤導向的商業模式以提高金融經營效率,又要建立新的金融企業社會責任承擔體系以維護社會公共利益和企業自身長遠利益。社會責任意識與制度體系的建立是政策性金融機構商業化轉型過程中以及完成后繼承政策性業務傳統的一個重要保障。

業務重點不同的各類金融機構,其承擔社會責任的內容和方式也將有所差別。作為一家傳統的政策性金融機構,國家開發銀行一直為國家基礎設施、基礎產業和支柱產業提高長期金融支持,發揮著引導、開發和支持的作用。在一些大型建設項目的融資過程中,由于風險性高、收益預期不明確,一般商業銀行不會提供融資。國開行對這類項目的前期介入降低了項目風險,將其開發成為具備穩定收益預期的優良融資項目,引導更多商業金融機構的介入,并且在各種階段給予這類項目金融支持,使之實現最終建設目標。這類融資項目過程中,政策性金融機構一方面體現了在開發、引導和支持中維護公共利益的功能,一方面也能夠實現較好的商業利益。因此,國家開發銀行有條件運用這種運營模式,在商業化改革以后通過開發、引導和支持在實現自身商業利益的同時保障公共利益,并且國開行還可以通過繼承這種商業模式充分發揮自己在基礎項目、大型項目中長期金融業務運作、管理、服務等方面的業務、技術、人員優勢,在這一專長業務領域里展現自身核心競爭力。

三、政策性金融機構商業化改革后的運作機制與激勵約束

(一)政策性金融機構商業化改革后的運作機制與市場化激勵

政策性金融機構商業化改革最主要的體制轉變就是在金融機構內部建立起市場化激勵約束的經營管理機制。通過改革,國開行將明確自身定位而徹底成為一家商業銀行,會完全按照商業銀行的運行規律和金融市場規模運行。在國開行的政策性銀行階段,其作為機關的工作目標是實現政策性金融支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業的任務,同時,國開行又具有金融市場運營的工作特征。因此,如果對于國開行的工作業績考核按照一般機關方式進行,則會由于欠缺自我激勵約束機制而降低效率,甚至產生激勵目標偏誤的問題。

實現完全商業化轉型以后,國開行的核心經營目標將會明確為企業利潤目標,企業的經營管理行為將圍繞這一核心目標展開。這種機制的轉變一方面大大增強了對國開行自身的激勵約束力度,必然使其進一步挖掘自身潛力、不斷開展業務創新以降低成本、增加收益;另一方面減少了工作考核環節的成本損失、效率降低和目標偏誤。另外,國開行的商業化轉型也進一步優化了金融市場公平競爭秩序,細化滿足了市場金融需求,是中國金融體制深化改革和金融市場體系更加完備的重要環節。

(二)政策性金融機構的商業化運行與金融機構社會責任意識

樹立金融機構社會責任意識、建立和完善金融機構履行社會責任保障體系,既是社會對金融機構的要求,同時也應該是金融機構發展的自我需求,對此,商業化轉型后的政策性金融機構需要有清晰的認識。

首先,社會公共利益的保障要求掌握社會金融經濟資源的金融機構負起相應的社會責任,國開行具備大型建設項目金融的融資能力、金融經驗和經營人才等資源條件,可以在區域均衡開發、基礎設施建設、環境保護、資源有效利益等方面主動承擔起相應的社會責任,維護社會公共利益。

其次,金融機構承擔社會責任具備與其核心經營目標的相容性,一方面社會責任的承擔往往與社會長遠利益相關,而事實上社會的長遠利益就是金融企業的長遠利益,另一方面,成為一家具有良好社會責任意識的金融機構能夠為其自身樹立品牌形象,在未來日益激烈的金融市場競爭環境中這一點無疑可以成為金融機構的核心競爭力。

(三)政策性金融機構商業化轉型后的金融監管

基于維護公共金融利益的目標、保持原有政策性金融業務的連續性,金融機構監管部門對于商業化轉型后政策性金融機構的監管可以重點關注兩個方面。一是對于轉型后金融機構業務領域、經營方式的監管;另一個是對金融機構履行社會責任的監管。

對于轉型后政策性金融機構的業務領域和經營方式的監管,主要是為了保持金融市場的平穩運行和金融支持政策的連續性。國開行在商業化轉型后將仍然主要依靠發行債券籌集資金而不是通過一般商業銀行吸收各類存款的形式;同時,其資金運用領域仍然以大型建設項目的長期融資為主。這些措施都將能夠起到保持金融市場平穩有序的效果。

對于轉型后政策性金融機構履行社會責任的監管,主要是監管金融機構在轉變經營目標以后是否在追求利潤目標的同時維護社會公共利益,以此延續政策性金融的宗旨。監管金融機構履行社會責任,必要時可以將社會責任軟約束轉化為制度規范硬約束。

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責任編輯:伊 人