西方發達國家政府輿論宣傳管理措施述論

張艷梅　安　平

摘 要:西方發達國家政府一貫重視輿論宣傳,在依靠硬性管理措施如行政力量、法律法規和強制措施管理宣傳活動的同時,也重視利用軟性管理措施,如政府新聞發言人制度、政治人物的影響、傳媒公司控制以及依靠大型財團壟斷傳媒等手段,增強對輿論宣傳的影響力,在輿論宣傳管理措施上呈現出手法多樣又靈活多變的特點。

關鍵詞:發達國家;政府輿論;宣傳;管理措施

中圖分類號:G20 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0253—04

在西方發達國家,政府十分重視與媒體的協調、融合關系,在加強輿論宣傳管理方面,更視媒體為社會控制的利器。在與媒體長期的博弈中,西方發達國家政府除了依靠行政力量、法律法規和強制措施管理宣傳活動之外,還“練就了一套運用、引導、控制甚至操縱媒體的本領,積累了豐富的經驗。他們善于根據自己的需要……用適當的方式來傳遞信息……左右社會輿論”①。西方發達國家政府輿論宣傳管理的措施多種多樣,本文試從硬性管理措施和軟性管理措施兩個方面做簡要論述。

一、硬性管理措施

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量強制調控,即通過設置宣傳機構、制定法律法規,甚至使用強制力量強化輿論宣傳管理的措施。

1.設置輿論宣傳機構

設置輿論宣傳機構,最早可追溯到第一次世界大戰期間,即1917年美國總統威爾遜設立的非軍事組織——公共信息委員會。二戰期間,美國政府又于1942年6月成立了戰時新聞局和美國新聞處。1953年6月,艾森豪威爾政府設立了美國新聞署,致力于讓全世界所有的人都熟悉和理解美國的政策。②1969年,尼克松總統則成立了傳播辦公室,主要任務是協調白宮新聞發言人、演講稿撰寫辦公室和媒體事務辦公室三部門的工作,從事幕后策劃和包裝。1984年,美國政府建立了“信息員記者小組制度”,嚴格要求記者不能隨意發表報道,而必須先提交安全部門檢查。尤其在“9?11”事件后,美國政府加強了對媒體的管制,凡是戰爭報道都必須嚴格遵照要求發表,同時嚴厲懲處了違反規定的媒體和記者。2002年7月,白宮專門設立了“全球信息辦公室”,直接負責并具體組織和實施輿論戰,尤其是對伊拉克的輿論戰。③2003年2月,布什總統簽署命令,正式成立白宮“全球宣傳辦公室”,專門推動與國外電臺、電視臺的合作,向外界傳遞美方信息,統一口徑向全世界宣傳美國的外交政策,為美國樹立正面形象。

法國政府對新聞媒體的控制主要是通過立法和視聽領域最高權力機構——最高視聽委員會的管理來實施。意大利的新聞管理則分為法律管理和行業管理,法律管理即指憲法賦予公民新聞自由和言論自由的權利,以及相關法律賦予的新聞媒體的相應權利和義務;行業管理即指新聞行業組織通過自律和維權來實施,其最權威的新聞行業管理組織為記者公會和記者聯合會。英國政府設有文化、媒體等機構來強化對媒體的行政管理,政府對報業的控制相對較弱,而對廣電媒體的管理則相當嚴格,設有專門的管理機構,如獨立電視委員會(ITC)、無線管理局(RA)、BBC理事會、通信管理局(OFCOM)等。

2.制定法律法規

西方國家關于傳媒業的立法相當繁多。如英國在BBC的“許可協議書”、“BBC經營委員會決議書”、《1990年廣播電視法》三個文件中,關于節目內容的一般規定就有排除品位低下、鼓勵犯罪、擾亂秩序的內容,以及保證新聞的正確性、不偏不倚和禁止播放社論、照顧青少年視聽時間段等內容。英國法律關于誹謗、淫穢和事先限制的法律——誹謗法、藐視法庭法、保密法等的規定更為縝密。④如媒體一旦發表了有損于他人利益品格和名譽的內容就被認定為誹謗,而原告只要向陪審員和法官證明被告的言論損害了原告的名譽、被告的言論確確實實是針對原告的、被告的這些言論已經被發表了,法庭就可判媒體犯有誹謗罪。在《1981年藐視法庭法案》、《1996年法案過程和調查法案》以及《2003年司法法案》中,都對媒體在法庭審理和調查過程中的報道有嚴格的規定。⑤最重要的是,政府在無法可依的情況下還以直接立法的形式,為管理媒體制造依據。著名的直接立法事件如2002年英國議會為阻止默多克集團“蠶食”英國傳媒業,專門修訂了媒體并購法案。

當然,如果媒體違背了政府的規定或是觸犯了政府的利益則要付出巨大代價。1987年,就英國軍事情報部門用5億英鎊建造了偵察衛星一事,由于所需經費未獲議會批準,BBC電視臺根據英國法律予以披露,使得政府大為惱火,其結果是迫使BBC總裁阿利斯達?梅爾恩辭職。⑥

3.戰時宣傳管制

戰時實施嚴厲的宣傳管制是非常時期控制媒體的重要措施。1983年里根政府入侵格林納達,為了確保軍事行動成功,美軍實行了嚴厲的戰時新聞管制。所有的戰地采訪記者必須經軍方批準,所有的戰地實地采訪必須經軍方安排,所有的戰地新聞稿必須經軍方事先審查。在伊拉克戰爭打響之前,五角大樓就宣布派出數百名報社記者、攝影師和電視臺記者與作戰部隊捆綁在一起實行“嵌入式報道”。這些記者必須遵守美方定下的“三不準”規定,即“不準問美軍和英軍的傷亡情況;不準問與目前的軍事行動有關的問題;不準問與今后軍事行動計劃有關的問題”。《華盛頓郵報》的前行政總編(executive editor)Befljamin Bradlee就曾坦率承認,“首先,我們的確就一些敏感的報道向政府咨詢,其次我們的確因為國家安全而撤掉一些報道,比人們認為的次數更多。《華盛頓郵報》這一年(1986年,作者注)因為這些原因就從一打以上的文章中撤掉了敏感文字”⑦。在“國家安全”等特殊保護狀態的名義下,政府有權不向媒體透露任何“不利”信息,當然政府也會以危害“國家安全”為由,對媒體報道進行變相的新聞審查。

伊拉克戰爭期間,日本政府的新聞控制以“確保自衛隊員安全”為由,嚴加限制媒體關于撤軍的報道,出臺有“關于處理新聞的事項”的限制規定:盡量限制公開發表防衛廳及駐伊日軍活動的消息;當時不宜發表的消息應當保密,待適當時機再陸續發表,以確保駐伊日軍的安全;可能影響日軍安全的消息,應取得防衛廳或駐伊日軍的同意方可發回日本總社。2005年秋,日本同美、英、澳等國在倫敦協商撤軍的具體時間和方法時,美、英等國害怕掀起反對出兵伊拉克的浪潮,決定實施封口令。⑧但是,關于報道駐伊日軍的情況,日本政府也不總是加以限制,在有需要時,則鼓勵媒體報道。如決定向海外派兵的初期,為了向民眾宣傳派兵的正當性,平息民眾的反對浪潮,日本就掀起了一個報道高潮。

二、軟性管理措施

軟性管理措施是指政府利用媒體的依賴性而實行的非強制性調控。隨著西方現代政治的發展,發達國家政府更多的是利用軟性管理措施規范傳媒,使之服從和服務于政治宣傳的需要。

1.利用新聞發言人制度

政府信息從來都是新聞傳播信息的主角,政府需要借助傳媒來建立與公眾之間的聯系,而大眾傳媒也需信息來完成報道,吸引受眾,于是新聞發言人就成為溝通政府和媒體、公眾以及政府信息公開的重要橋梁。而從另一個角度來看,新聞發言人也是政府巧妙控制輿論、為媒體設置議程的有力工具。

新聞發言人制度最早出現于19世紀初期的美國,并最終在美國發展成為一種政治制度。⑨威爾遜總統時期開始在白宮定期召開記者招待會,胡佛總統時期則首次設立了新聞發言人,通過設置專門機構和新聞發言人作為與媒體溝通的信息通道,從而保證了“世界上的頭號新聞制造者就是白宮”。最初的總統新聞發言人均由其私人秘書兼任,是政府系統的重要職業。到20世紀50年代,新聞發言人逐漸成為一種政治制度:政府通過向媒體和公眾及時發布權威信息,營造良好的輿論環境,改善與新聞界的關系。

可以說,美國是世界上政府信息公開制度比較發達的國家,其新聞發言人制度標榜尊重公民的信息自由權,并制定了一系列的法律條文做保障⑩,如1967年的《信息自由法》、1976年的《陽光下的政府法》、1996年的《電子信息自由法修正案》等。目前,美國從白宮到各級地方政府,都設有新聞發言人和新聞辦公室。作為政府與媒體之間的信息溝通橋梁,一方面,新聞發言人必須向媒體準確而有效地傳達政府的立場和政策,引導媒體作有利于政府的報道,另一方面,新聞發言人必須搜集媒體的意見,使政府做出及時反應。

總體看來,美國的新聞發布制度對政府有三大作用:利用新聞發布會宣傳政府的大政方針,對國內外發生的重大事件做出反應;通過新聞發布會,了解輿論民情;昭示美國式的民主和新聞自由。(11)當然,美國的新聞發言人制度也是內外有別,具有很強的欺騙性。對內為維持統治,往往能夠正面回答記者提問;對外則為維護美國利益,限制外國媒體和公眾的知情權,如伊拉克戰爭中的虛假信息發布,戰爭中意識形態宣傳的巧妙包裝等。美國政府常常利用發布新聞的不同方式和場合,強化輿論引導能力。

2.通過大財團操縱傳媒

通過經濟控制來操縱傳媒的方式有多種,如英國BBC受到政府的財政資助,法國傳媒在1986年法國政府對廣播電視的部分“私有化”之前基本上屬于國有,而較常見的形式是政府允許財團壟斷傳媒,再通過控制財團來操縱傳媒表達權力的聲音。

以美國為例,新聞業壟斷從20年前的50家大公司到10年前的10家公司,及至2000年的時候,已幾乎被5大財團壟斷,即美國在線—時代華納集團(旗下包括CNN,《時代周刊》和《財富》)、沃爾特?迪斯尼集團(旗下包括ABC,在全美擁有10家電視臺和225個附屬電視臺的ABC電視網)、通用電器集團(旗下擁有NBC廣播公司,統轄13家電視臺,212家附屬電視臺)、新聞集團(擁有福克斯電視網,統轄22家電視臺,159家附屬電視臺,還擁有《紐約郵報》、《電視導報》,同時在海外還擁有130家報紙)、維亞康姆集團(為美國三大廣播公司ABC、NBC和CBS提供和推銷電視節目,該公司擁有35家電視臺,200家附屬電視臺和160家廣播電臺)。(12)

與電子媒體的高壟斷極其相似,紙質媒體如《紐約時報》屬于蘇茲貝格家族,背后是默克公司、摩根保證信托公司、第一波斯頓公司;《華盛頓郵報》屬于格雷厄姆家族,巴菲特為大股東。據統計,美國新聞媒體精英現在以11家電子和文字新聞機構為代表,與1000家大企業中的144家聯系在一起,每家企業至少與兩個最強大的新聞媒介巨頭有聯系。(13)大跨國財團不僅直接控制和操縱新聞媒體,而且還通過新聞媒體精英與政界聯系密切,同時又能通過政治領袖維護自己的利益。

在媒體壟斷方面最具代表性的人物是被稱為世界報王的魯伯特?默多克,其在澳大利亞創辦的新聞公司在美國的營業額占總營業額的70%,當然默多克依靠控制媒體而獲得的政治權勢同樣也炙手可熱——早在1979年英國大選中,默多克和他的報紙支持撒切爾夫人(保守黨),使其在當選后的1980年,政府批準默多克收購《泰晤士報》和《星期日泰晤士報》。1997年,布萊爾(工黨)也曾親自拜訪默多克,并受到他的支持;布萊爾在上臺后對默多克的回報也是不限制他對英國報業的兼并。(14)

在壟斷經營下的西方傳媒產業只有與政府保持密切聯系才能獲取巨大的經濟利益和政策支持,因此,在媒體報道方面服從壟斷資本的利益也就是服從于政府利益,真正的不受約束的“獨立”是不可能的。不論是所謂的“獨立媒體”,還是自詡的“社會公器”,政府依靠傳媒壟斷操縱、影響新聞報道的公正是不可否認的事實。

3.引進傳媒人才,制造媒體事件

由于不能直接控制媒體,媒體也不對政府負責,所以在常規信息發布之外,西方國家政府還經常利用傳媒人物和“公關公司”制造新聞,這些公關人員都是具有傳媒從業經驗、熟悉媒體特性和操作程序的專家。如《紐約時報》著名專欄作家William Safire曾擔任尼克松總統的特別助理和演說詞撰寫人,曾擔任ABC和CNN記者的Bernie Kalb擔任美國國防部發言人等。這些使得政府在“操縱”媒體方面能夠游刃有余。政府制作的新聞就被湮沒在衛星傳送、商業化經營、網絡提供的新聞節目當中,經過處理之后作為“獨立”新聞與觀眾見面。新聞機構省去了挖掘原始材料的開支,公關公司獲取了價值數百萬美元的政府合同,發行這些新聞的大型新聞網絡向制作新聞的政府機構和播出新聞的地方電視臺收費,這已是成熟的“多贏”格局運作體系。(15)

制造媒體事件是西方國家政府引導媒體宣傳的有效手法。通過制造一些能夠激發媒體報道興趣的事件或活動,或多爭取媒體報道從而有利于樹立良好的公眾形象,或借以將媒體的關注點從其他事件上轉移開,都可以達到預期目的。如在克林頓因萊溫斯基一事遭彈劾的案例中,在眾議院即將舉行全體會議辯論和表決彈劾克林頓決議的前一天,克林頓政府突然決定對伊拉克實施軍事打擊,從而成功地轉移了媒體關注點。在常規方式如發布新聞稿、新聞簡報會和召開記者招待會之外,還有許多形式多樣的不供公開報道的發布會,使用故意“泄密”、隱瞞或掩蓋消息等辦法也是影響輿論的常見措施。如2002年3月11日,全世界的主要媒體都報道了美國國防部起草的一個報告,稱美國將在非常時期,對俄羅斯、伊朗、敘利亞、利比亞、伊拉克、中國和朝鮮等7個國家動用核武器。其實這個計劃是由五角大樓故意“泄露”給《洛杉磯時報》的,消息出臺后引起全球震蕩。(16)伊拉克戰爭之前,美國國防部曾宣稱有伊拉克藏有大規模殺傷性武器的證據,而后來的事實證明伊拉克根本不存在這些大規模殺傷性武器,而美方的證據也在后來被證實是偽造的。事實雖然被揭露,但是媒體卻成功地引導了公眾,鼓動并支持政府打贏了這場戰爭。

此外,通過經濟控制來操縱傳媒也是西方國家常見的媒體操縱方法。政府對傳媒提供直接的財政支持,如英國政府對BBC的財政資助;政府允許財團壟斷傳媒,再通過控制財團來操縱傳媒,如美國傳媒被兩大通訊社、三大商業電視網、四大廣播網壟斷。在表面上看,傳媒產業私營,獨立在政黨和政府之外,但是在資本主義制度下的傳媒商業化運作,尤其是在傳媒產業壟斷經營的當下,為了獲取巨大的經濟利益,媒體必須與政府保持密切聯系,因為大眾傳媒主導的輿論宣傳從來都是政治的組成部分。

綜觀以上輿論宣傳管理措施,我們看到了現代西方政治制度剛柔并濟、軟硬兼施的一面,同時也看到了所謂的“絕對的新聞自由”是不存在的,只是有些時候輿論宣傳管理的措施更加巧妙而已。和平時期,國家輿論宣傳管理主要是以“軟性管理”為主,具有更隱蔽、更專業的特點,引導社會輿論的效果更為明顯;但也不排除使用“硬性管理措施”,尤其是在國家和政府利益受到威脅的時候和戰爭時期。

注釋

①明安香:《美國的新聞傳媒與政府的關系剖析》,《社會科學管理與評論》2005年第1期。

②郭又新:《從國際新聞署到美國新聞署——美國對外宣傳機構的演變》,《東南亞研究》2004年第5期。

③關于美國在歷次戰爭時期的輿論宣傳機構設置,參見王培志:《美國戰時主要輿論戰機構設置》,《軍事記者》2005年第10期。

④參見黃艷琳:《英國普通法對新聞媒體內容的管理和限制》,《青年記者》2005年第10期。

⑤吳寶安:《英國媒體產業的發展與控制》,《傳媒》2006年第4期。

⑥參見吳飛、林敏:《政府的節制與媒體的自律———英國傳媒管制特色初探》,《浙江大學學報》(人文社會科學版)2005年第2期。

⑦李希光、周慶安:《軟力量與全球傳播》,清華大學出版社,2005年,第118頁。

⑧郭瑞璜編譯:《日本政府限制媒體采訪駐伊日軍》,《今傳媒》2007年第4期。

⑨19世紀20年代,美國普通民眾獲得了選舉權。民選總統的政治程序使總統非常注重公眾形象。而政治改革也要求政府公開信息,利用新聞發言人控制輿論,解決政府危機,樹立政府形象;另一方面,美國新聞界也積極爭取知情權,迫使政府出臺一系列制度來保障新聞發言人制度。最早聘新聞發言人的美國總統是安德魯?杰克遜。此時的新聞發言人都是以總統私人秘書身份出現,與政府沒有直接的行政隸屬關系。西方國家普遍建立新聞發布機制均是在20世紀50年代后效仿美國建立的。

⑩信息自由權包括三個方面:知情權、采集權、傳播權。知情權是信息自由權的基礎和前提,而新聞發言人制度是實現公眾知情權的重要渠道。美國1776年的《獨立宣言》和1791年頒布的憲法第一修正案對言論自由的相關規定,可以被看做是新聞發言人制度的最早法律依據。

(11)藍鴻文:《記者招待會和新聞發布》,《新聞界》1999年第3期。

(12)參見畢竟、范旭:《從福克斯現象看美國的媒體偏見》,《傳媒》2005年第5期。

(13)安向清:《試析當代西方媒體與“新聞自由”》,《湖北師范學院學報》(哲學社會科學版)2003年第3期。

(14)《參考消息》2002年5月14日。

(15)林麗臣:《美國政府的輿論引導》,《軍事記者》2007年第4期。

(16)張巨巖:《權力的聲音》,生活?讀書?新知三聯書店,2004年,第151頁。

責任編輯:沐 紫