從“上訪”到“下訪”

王維博

國慶60周年大慶背景下推出的“下訪”制度，能否改變當前的信訪追究格局？

2009年8月24日，星期一，北京。齊振明一大早就來到位于永定橋附近的國家信訪局接待司。齊是河北省晉州市周家莊鄉信訪助理，此前一天，他接到上級部門的電話，有6個村民因舉報村里的賬目問題進了京，要求一定要“勸回來”。

自從接任信訪助理一職后，齊振明每年都要往返北京好幾趟，就為了把這些“告御狀”的人“勸回去”。

這是個耗時又耗力的活。當他急匆匆地趕到信訪局時，這些人已經在一個老上訪戶的帶領下，進去了。齊振明搖了搖頭，搬了塊磚頭，在接待司的對面馬路邊坐了下來，一臉焦慮。

這一狀況最近有望改觀。8月初，中共中央政法委推出一條新規定：對于那些進京上訪量較大的省份，中央政法委將派出接訪組，就地處理那些可能進京的上訪案件，是為“下訪”。

為首都減壓

信訪問題學者、中國社會科學院農村經濟發展研究所研究員于建嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這一政策出臺的動因，或是在中國60周年大慶之際，為北京營造一個“清凈之所”，以免陷入“越是節日越上訪”的惡性循環。

陜西來京的一位上訪者告訴《中國新聞周刊》，借節日赴京上訪，更容易達到以較小成本獲得良好結局的效果。其中的邏輯在于：越是重大活動，安全越具壓倒性的優勢，常用的一個策略是“用承諾換安全”，有些平常棘手的問題，往往就是在這種情況下倉促解決的。有官員稱這一做法是“安全挾持”。

但也有可能走向反面。于建嶸說，中央為了強化各級領導責任，建立了各級信訪工作領導責任制和責任追究制，要求各級黨委、政府“一把手”負總責，中央信訪部門對各省的信訪數量也建立了統計和通報制度。

這種與政績掛鉤的考核機制，在解決一部分問題的同時，也容易將少數矛盾推向激化。在中央的垂注下，地方政府為了息訪，對于信訪公民開出一些難于兌現的“白條”承諾，從而誘發更多的信訪案件。

不管是對節日抱有良好的期待，還是因受到地方政府的打壓的反彈，都使得在國慶60周年前夕，到北京的上訪潮暗流涌動。

上述陜西上訪者告訴《中國新聞周刊》，很多上訪者都在苦苦等60周年大慶，“關鍵時刻搏一把”。

“我下去，你回去”

在中央政法委文件出臺之前，2009年6月10日，中辦、國辦轉發了《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》。

《意見》除要求中央政法機關開展“下訪”工作外，還要求各省、市、縣級政法機關主要領導干部一般每月安排一天接待群眾來訪，領導班子成員定期輪流接訪，并要對定期接訪的時間、地點及時公示。此外，意見還要求對群眾來信和出訪反映的問題能解決的立即解決，并原則上要求在60天內解決問題，回復當事人。

中央政法委的一份宣傳工作方案透露，8月20至9月20日，中央政法機關將派出第一批巡回接訪組，赴河北、遼寧、吉林、河南、上海5省市開展巡回接訪。

而在8月4日至6日，全國涉法涉訴信訪工作會議暨信訪領導干部培訓班在京召開。一位參加會議的知情者介紹，國慶之后還將有接訪組下派，但節前只是重點選擇了幾個省份。

中央政法委秘書長周本順在培訓班的講話中強調，把問題解決在源頭，實現涉法涉訴信訪形勢明顯好轉，“為新中國成立60周年慶祝活動創造和諧穩定的社會環境”。

事實上，中央解決這一問題的努力，還可以追溯到更早。今年4月份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳曾轉發《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》等文件。文件指出，中央和國家機關有關部門將抽調干部，組成中央信訪工作督導組開展下訪工作，每年至少一次。

除以上意見外，此前中央對縣委書記，縣紀委書記、縣公安局長的幾次輪訓，亦被公眾解讀為穩定基層，減少上訪的應急之策。

除了巡回接訪，中央政法委在《意見》中首次提出，對合理訴求確實解決到位，實際困難確已妥善解決的問題，經過公開聽證、公開質證、公開答復，由省級以上政法機關審核后，按有關規定作出終結決定。各級政法機關不再受理、交辦、通報。由省級以上政法機關審核后，按有關規定做出終結決定，各級政法機關將不再受理，“以維護司法裁判的權威性和終局性”。

治本之策何在

中國政法大學教師、法學博士王青斌說，對于一些按政策和法律可解決問題卻繼續上訪者，信訪終結制度有一定合理性，也能提高信訪效率。但一些案件本來就是不合理判決、經過多次上訪也未解決，信訪終結制度反而堵死了申訴的渠道。

在于建嶸看來，信訪之所以發展到今天，主要的原因在于各個機構的功能錯位。上訪者想反映的問題涉及土地、基層選舉、腐敗等領域，“這本來是行政救濟和司法救濟解決的問題，卻推給了信訪，但信訪還是要把球踢給有關部門?！?/p>

中國人民大學一位社會學者認為，現在很多人不把司法作為最后的救濟渠道，而把希望寄托給信訪，一旦這一關口失靈，就可能誘發激烈的社會問題。

于建嶸認為，減少信訪的唯一辦法是加強執法，以執法終結案件，而不是以信訪終結案件?！白钪匾氖菢淞⑺痉ǖ淖罱K權威，而不是信訪的權威”。

在于建嶸看來，中央和國家機關干部下訪，也就是把中央的權威送到地方去。但它并非常設機構，帶有臨時性質，而且其得到的授權并不明確，也無權直接處理地方上信訪工作不力的責任人?！耙虼藢嶋H作用有限，只是治標之策”。★

(實習生李夏楠對本文亦有貢獻）