中國鐵路改革前景探討

司　維

摘要：我國鐵路自1986年以來，經歷大包干、資產經營責任制、確立鐵路局市場主體、網運分離、主輔分離、跨越式發展、撤銷鐵路分局等措施。尤其在2001年以后，配合黨中央、國務院擴大內需、拉動國民經濟發展的決策，改革進入了快車道。但一個不爭的事實是，中國鐵路仍然存在諸多問題，改革效果始終不明顯。在回顧我國2001年以后的鐵路主要改革歷程的基礎上，分析了改革的結果及其原因，最后論述了我國鐵路改革的前景并提出了相應的措施。

關鍵詞：鐵路改革；管理體制；政企不分

中圖分類號：F53

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0008-02

1我國鐵路改革歷程

中國的鐵路改革從2001年開始進入快車道，鐵道部陸續出臺了多個改革方案。2001年的“網運分離”方案由于沒有結合我國國情被擱置；2003年“網運合一，區域競爭”方案由于預期效果不明顯而未獲批準；2005年“撤銷分局”方案的改革效果也遭到質疑。

(1)網運分離方案擱淺。

2001年，參考英國的鐵路運營和管理體制，我國出臺“網運分離”的改革方案。

該方案設計的原則在于將鐵路網作為競爭平臺，引入多元競爭主體，實現鐵路行業的內部競爭格局。但該方案只是簡單的移植英國的鐵路改革模式，一方面，未注意到英國鐵路改革本身存在的問題另一方面，“簡單的移植”必然導致改革的實施無法依據本國特定的國情路情。

(2)“網運合一，區域競爭”方案未獲批準。

在2001年“網運分離”方案擱淺后，2003年鐵道部又出臺“網運合一，區域競爭”的改革方案。

這一方案主要參考了美國和加拿大的鐵路運營和管理體制。在美國，為了運輸工業原料，鐵路線主要連接重要的工業基地和主要的礦山、森林，往往繞開人口中心；為了運輸進口商品，則要求鐵路連接主要的港口和人口中心，區域分工非常明晰，鐵路運輸效率得到極大的提高。

我國“網運合一，區域競爭”的方案的主要內容是由鐵道部相關部門組建國家鐵路公司，接受管理部門的授權，代表國家行使鐵路經營職能。在此之下，組建多個鐵路運輸集團公司及鐵路建設投資公司開展區域競爭。

不難看出，該方案對鐵道部震動較小，改革成本也小。但卻存在“換湯不換藥”的嫌疑。因此，該方案最終未獲國務院批準。

(3)撤銷分局效果不顯著。

2005年3月18日，在全國鐵路系統電視電話會議上，鐵道部部長劉志軍宣布即日起撤銷哈爾濱、沈陽、北京、鄭州、濟南，上海、廣州、成都、蘭州和烏魯木齊10個鐵路局下屬的41個鐵路分局，新成立西安、武漢、太原三個鐵路局。變“鐵道部－鐵路局－鐵路分局－站段”四級管理模式為“鐵道部－鐵路局－站段”三級管理模式。

本次改革算是鐵路改革史上的“大手筆”——作為政府部門的鐵道部一下子判了41個法人的死刑，體現了整個鐵路系統中行政權力所具有的無法撼動的巨大威力。

回顧我國鐵路自2001年以來的改革歷程不難發現三個方案各自都有弊端，這也就注定了我國鐵路改革的效果不會顯著。

2我國鐵路改革效果及其原因

(1)鐵路改革效果。

①全行業效率低仍然下。

我國鐵路全行業效率的低下一直是鐵路改革的重點問題。但改革了這么多年，鐵路行業效率仍然低下。按照投入和產出的關系來理解效率會發現我國鐵路行業在數量和質量都存在效率低下的問題。

數量上，我國鐵路運力相當不足的狀況并沒有得到改善?？瓦\方面，按鐵道部提供的數據，中國鐵路日常開行的客車大約能提供坐席280萬個左右，而在春運高峰期，日均旅客可達430萬人次；貨運方面，以03年冬季為例，當年冬天全國煤炭日均申請車皮達7萬車左右，但鐵路只能滿足4萬車左右。統計數據顯示，我國現有鐵路里程占世界鐵路總里程6％，卻完成了世界鐵路24％的運量。

我國鐵路運能短缺似乎是一種常態。為何多次改革都解決不了這個問題?更匪夷所思的是與鐵路運力不足形成強烈反差的現象——在繁忙路線，乘客第一時間到售票窗口買不到票，可上車后有時會發現相當數量的空位，同樣，在一些鐵路貨運站常常會看到有貨有車，但就是不裝車，這是為什么?

質量上，我國鐵路運輸行業一直存在著的服務質量差、服務價格高的問題從來沒有得到解決。

②鐵路市場化融資難的問題仍未得到解決。

長期以來，鐵道部門資金短缺已成常態，多次改革后，這個問題還是沒有解決。政企不分的體制下，鐵路建設資金主要來源于國家的撥款，但作為投資主體的國家在面對沉沒成本巨大的鐵路行業時，他的投資潛力變得很有限，那么盡快撬動民間資本成為當務之急。于是從2005年開始，鐵道部就開始頻頻向各界發布投融資的信息，但應者寥寥，究其原因，與我國鐵道行業的政企不分的管理體制不無關系。

(2)導致以上結果的原因——政企不分。

①政企不分導致我國鐵路運力不足。

在我國，由于政企不分的管理體制，運輸企業不能根據市場需求來規劃運量，也不能依此獲取收入，企業只能完成鐵道部下達的運量和收入指標，更大的問題是，鐵道部指標的下達是根據下級上一年指標的完成狀況來制定的。也就是說，下級指標完成得越好，次年指標任務越重，任務重本身不要緊。要緊的是下級拼命的完成了任務獲得的收入不是自己的，下級只能更加被動，正是這種“鞭打快?！钡墓芾矸椒ǎ瑖乐刂萍s了鐵路運能的最大釋放，同時也造成了運輸企業行為扭曲。不得不說我國運力的不足很大程度上是“體制性運能不足”。所以，體制不改，效率何以提高?

②政企不分導致了我國鐵路運輸行業服務質量差、服務價格高等問題。

在我國政企不分的管理體制下，仍采取計劃經濟的定價方式，不論距離長短，所有客運價格均由鐵道部制定，企業沒有定價權，而票價的制定又不考慮地區鐵路建設成本差異和經濟發展水平，實行統一票價；定價同時也缺乏人性化——無座和硬座完全沒有道理是一樣的價格。企業掌握不了定價權，收入也不是自己的，企業哪有激勵去改善經營管理?我國鐵路運輸企業存在著嚴重的“體制性收入激勵不足”的問題。員工收入方面，工資基本固定，員工也沒有激勵好好工作，相反會使員工通過抬高服務價格來增加額外收入。

③政企不分導致鐵路市場化融資困難。

在政企不分的體制下，運輸資源必須由鐵路主管部門統一指揮調度；運價形成機制與內部財務清算機制缺乏透明度；鐵路外部投資者權益保護的相關法律規范空白；鐵路吸引社會資金后的使用管理如何得到有效切實的監控也沒有具體的政策。

政企不分導致投融資主體錯位。在市場經濟條件下，企業理應是市場化融資的主體，但在鐵路行業政企不分的體制下，政府卻成為了鐵路融資的主體。這種體制性的錯

位顯然違背了市場經濟的運行規律。

政企不分導致投資主體的權益得不到保障。地方鐵路與合資鐵路在諸多方面受到經營上的歧視性待遇，無法平等的享有各種資源的使用權和經營權，即使投資了，最后也不得不作出退出的決定。

政企不分導致投資主體的回報率更低。鐵路行業本身的自然壟斷性，巨大的沉沒成本，以及回報周期的長時間，導致鐵路行業對民間資本的吸引力本來較小，而在政企不分的體制中，政府并未對私人資本應享有的定價權、收益權、退出機制做出明晰的政策規定和法律保障，吸引力就更小了；同時，在鐵道部實行高度集中統一指揮的條件下，任何社會投資主體對鐵路運輸資源的配置都不具備話語權，如此一來，就算有意向投資的民營和外資企業也會望而卻步了。

政企不分導致鐵路運輸企業不具有融資資格和能力——他們既非法人實體亦非市場主體，不具備財產權也不具有經營權，因而沒有資格成為鐵路融資的主體，也不具有價格制定權。綜上，投資主體無法進行市場化融資，那么他們的投資無疑會被淹沒在“國鐵”巨大的資本存量和增量之中，致使其在股權結構中比重微小，毫無發言權。

政企不分的管理體制不改，鐵路改革就注定只能是小打小鬧，效率問題就注定得不到解決。

3未來前景：政企分開

(1)政府方面。

第一，弱化鐵道部職能和權力。一方面，應該把火車的調度指揮權下放給鐵路局并且把財務清算中心從鐵道部分離出來；另一方面，中央要加強對鐵道部的監管，更充分的掌握鐵路行業完善的信息。

第二，鐵道部要轉變角色，歸還職權。鐵道部不應是鐵路改革和發展的主體，企業才是，只有完成了這個轉變，企業才會真正的改革，改革才會有實質性的發展，效率才會提高。

第三，政府管制要獨立化、科學化，政府要規范行業行為、管理行業政策和規則。更應該把直接經營權讓渡給企業，變干預企業生產為激勵企業生產，變直接定價為規劃定價范圍。

第四，建立完備的監督體制、專門的監督機構，必要時應由外部機構對鐵路實施具體改革。

第五，提供法律保障，鼓勵私企、外企參與，關鍵是要維護他們的權益。

第六，預先制定好綜合改革方案，避免重復；方案出臺前要進行充分的論證和聽證；改革要分階段進行，避免盲目。

第七，盤活現有資源，拓寬融資渠道，提高資金配置效率，打破壟斷，鼓勵民營和外資資金，保證其正常經營并獲得合理投資回報。

(2)企業方面。

第一，鐵路運輸企業能夠根據實際需求來調度火車，實現資源的優化配置，并且讓企業擁有價格制定權，使其更有激勵去贏利。

第二，鐵路運輸企業擁有直接經營權，真正成為鐵路改革和發展的主體。

第三，鐵路企業擁有定價權，企業可以在鐵道部規定的價格浮動范圍內根據實際需要合理定價。

第四，鐵路運輸企業接受政府的監督和領導，但企業本身擁有自主權。