一校多區管理及建立高校與社會新型合作模式研究

曹振生　吳丙山　楊正書

摘要：文章通過比較不同國家調整或加快高校建設的諸般做法，探索國內高等教育圍繞貫徹黨的教育方針、培養合格人才的根本任務，適應市場經濟，開展與社會和企業廣泛多層面合作，強化“一校多區”管理，提高學校管理效益的方式、方法，嘗試提出有利于高等教育發展的部分政策調整設想。

關鍵詞：一校多區；高校管理；辦學效益；合作模式

中圖分類號：G40－052

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)03-0137-05

隨著綜合國力競爭日益激烈，人力資源成為推動經濟社會發展的戰略性資源，世界各國紛紛把發展教育作為國家發展的優先戰略舉措。中國高等教育從1998年以后持續擴大招生規模，2005年高等教育在校生數量為1998年的5倍，2007年全國高校在校生為2700萬，成為世界第一教育大國。招生數量的增加，導致高校的教學資源、生活設施出現緊張狀況。許多高校拓展了校區，加上高校合并調整等因素，教育部直屬高校大多出現“一校多區”的辦學格局。

國內高等教育目前面臨著適應國家需要，適應市場經濟發展，適應世界高等教育整體發展趨勢和經濟全球化的要求，在擴大招生、快速發展建設的過程中，強化學校管理，提高辦學水平，開展與社會和企業合作，已經成為高等學校實現可持續發展必須面對的重要課題。

一、中國高校“一校多區”的社會成因

中國高校出現“一校多區”的基本原因主要來自政府宏觀調控和學校發展建設需求等多方面。

其一，高校管理體制改革中高校的合并與調整。隨著經濟的發展、科學技術的進步和經濟體制的變革，中國高等教育在管理體制、辦學模式和結構等方面存在的問題日益顯現，主要問題是條塊分割、部門分割、專業過窄、規模偏小、低水平重復設置、辦學質量及效益不高等，國家有限的教育資源缺乏合理配置和有效利用。針對這些問題，1993年，黨中央、國務院作出了逐步推進高等教育體制改革和結構調整的正確決策，提出了“共建、調整、合作、合并”的八字方針，實行了以地方為主、中央和地方共建的體制，改革涉及高校近千所、全國31個省市自治區和中央50個部門，對大多數高校確立了中央和省級人民政府兩級管理、以省級政府管理為主的新體制，并擴大了高校的辦學自主權，初步實現了教育資源的優化配置，使辦學的整體質量和效益明顯提高。

其二，適應國家高等教育發展的需要，高校校園異地擴張。1999年6月，中央和國務院做出大規模擴大高等教育招生規模的決定，中央的決定主要考慮國家持續快速發展的經濟需要更多的高素質人才，國家發展又提升了廣大人民群眾渴望子女接受高等教育跟上時代發展的愿望，政府有責任滿足社會發展和人民群眾的需求。高校的擴招，需要學校教學和后勤基礎設施的配套，現實是名牌大學大多集中在大城市，而大城市的寸土寸金又使高校校園和后勤服務設施的擴建受到客觀條件的限制，政府幫助高校解決問題，就是結合城市整體建設規劃在邊緣區域或城市新開發區實施高校異地擴建。大學城的出現，就是各地政府支持高校異地擴張建設的樣板。

其三，中西部地區亟需發展高等教育，國家組織了大城市的高校實行對口支援，出現北京、上海高校在中西部辦學的局面。

其四，新興城市和中小城市渴望發展高等教育，以資金和土地等優惠條件，吸引大城市的名牌大學辦分校或聯合辦學，如哈工大、南開大學等分別在深圳開辦學院，以寧波政府投資為主建設了浙江大學寧波理工學院。

二、中國高校擴張校區的資金來源

財政性教育經費供給不足造成教育資源供給的總量性短缺，是中國教育供求關系基本矛盾的反映。因此，中國高校擴張校區的資金來源呈現多樣化的趨勢。

其一，銀行貸款成為校區擴張的主要資金來源。銀行看準了高等教育良好發展前景，主動與高校聯系，學校信貸資金可以無條件保證。根據統計，教育部直屬高校基本都進行了新校區的征地和建設，新校區的建設為未來高等教育發展提供了廣泛的空間，較明顯改善了學校辦學基礎設施緊張的狀況。前幾年，銀行貸款利息較低時，學校沒有太大資金壓力，近兩年國家經濟政策調整，銀根緊縮，連續提高貸款利率，相當多的高校已經感受到負債的壓力。

數據顯示，教育部直屬72所大學(75個辦學單位)，2006年校舍面積7415萬平方米，當年校舍新增476萬平方米，校舍增加面積超過10％的高校有17所，當年增加校舍面積超過1萬平方米的有46所高校，自籌基建占總支出比重超過10％的有16所，5所超過20％，個別最高達31％。

高校新校區建設大多從零開始，學校貸款建設學生宿舍、教室、圖書館、實驗室、食堂、運動場，建設安全防范系統，每年還要開支相當數量的教學運行費，基本設施設備的維護費、教師交通補貼、誤餐補貼等，貸款利息和運行成本預算成為財務部門不可忽視的問題。重慶一所地方政府主辦的高等職業院校，在校生僅約5000人，新校區征地建設計劃貸款4億，可以預見，新校區建成投入運行之日可能就是學校開始背負巨額貸款壓力之時。

其二，老校區土地置換為建設資金。建設在大城市的高校，建校初期校址基本選擇的地點是城市郊區，隨著經濟社會發展，許多大城市的面積和人口成倍增加。以重慶市為例，1957年總人口為2005萬，其中非農業人口312萬，2006年總人口達3198萬，2007年城鎮人口為1361萬，城鎮人口主要集中在主城區。幾十年前的郊區如今變成城市鬧市區和商務區，工業化和城市化進程大幅度提升了原高校的土地價值，杭州等地高校市區土地拍賣價格每畝近1000萬元，重慶某學院在市區的土地由政府出面掛牌出讓，價格達每畝600萬元，總收益達25億，全面解決了新校區建設資金，教學條件、裝備水平升級換代，校園一派新氣象。

三、高等教育發展中存在的問題分析

改革開放前，中國高等教育以國家或地方政府“公辦”學校的辦學體制為主，占高等教育主導地位的全國重點院校和地方本科院校由政府主辦，招生計劃是指令性的，教育經費投資渠道相對單一，基本沒有民間資本的介入。中國加入WTO以及高等教育進入大眾化初級化階段后，高等教育的辦學模式呈現出多元化的局面，相當數量的民辦院校、公辦高校與社會企業合作開辦的二級學院(獨立學院)開始涌現。其發展過程中存在以下幾方面問題。

其一，教育財政層面的法律缺失。在中國高等教育大眾化的進程中，政府確立了高校籌資多元化目標，但事實上其他籌資渠道并未形成相當的比例，法律層面尚缺乏對高校籌資多元化的支撐，在窮國辦大教育的條件下，缺乏鼓勵社會對教育投入的關注、規范、引導等政策。目前，公辦高等院校的經費來源主要依賴政府事業撥款和學生繳納的學費，民辦院校建設與運行則主要依靠政府批準收取的平均高出公辦高校標準一倍的學費。

其二，社會對教育法律的理解存在偏差。教育法律是國家法律，但時常被理解成教育部自己的部門規定，某些政府機關關注指導自身部門業務的法律存在，忽視國家其它法律的存在。致使執法不力、監督不力、拖欠或挪用教育經費等問題在一些環節中出現。

其三，財政撥付教育經費的差異。國內高校中存在較大差異的是生均教育撥款，教育部直屬重點高校財政撥款的本科生教育事業費每生每年約6000元，但中西部地方院校的財政撥款則只有3000元左右，政府財政投入差異將近一倍，其結果就是教學水平和教育質量的差異。

近年來，國家對教育的投入力度持續加大，2003-2007年全國財政用于教育支出累計2.43萬億元，比前5年增長了1.26倍。黨中央、國務院明確提出了逐步使財政性教育經費占GDP的比例達到4％的目標。

目前，中國尚缺乏培養一名合格大學畢業生的教育成本的最低標準和高限標準，也沒有明確規定各級政府對各級各類教育的責任權利，經濟發達地區與經濟欠發達地區教育成本存在較大差異。

四、高校與社會合作日益廣泛

第一，高校后勤社會化改革取得成效。1999年，國務院決定在全國高校進行后勤社會化改革，其實質是實現高校辦學模式的重大轉變，改變計劃經濟體制下政府包辦高等教育，學校處于“小而全”的辦社會的狀態。實施高校后勤服務社會化改革后，各學校積極主動利用市場競爭機制，社會力量和資源進入高校校園，加快了校園基礎設施建設，提高了后勤保障系統服務水平。在遠立主城區20公里的重慶大學城，各高校與企業合作組建交通運輸車隊，解決了高校師生往來新老校區的難題。實現了“該社會辦的事交給社會辦”的后勤社會化改革要求。

第二，企業以定單人才培養向高校投資。經濟的轉型迫切需要提升人的素質，各行業需要培養一大批高素質勞動者和專門技術人才。長虹集團、長安集團等企業從長遠發展考慮積極向高校投放人才培養定單，特別是在職人員的專業知識再培訓，聯合開辦新專業，使職業教育與經濟發展形成了良性互動。許多學校都有以個人或企業集團名義設立各種助學金和獎學金，企業設立的專業獎學金主要獎勵那些原則同意畢業后前往該企業工作的學生。

第三，互惠互利的產學研合作。社會是高等教育建設與發展的根基和支撐，市場經濟實現和提高經濟效益的目的決定了高等教育行為的實效性。市場經濟體制下的高等教育為市場經濟之需而存在的目的，表現為只有緊貼經濟運行之需要，才能有效地發揮促進作用。

開展產學研合作是高校貼近經濟運行，服務社會，與企業互惠互利、共謀發展的有效途徑。高校具有人才和科技成果優勢，企業則存在大量急需解決的科研或生產技術難題，雙方合作，優勢互補。重慶大學在全國高校較早成立有重鋼集團、長虹集團、建設集團、長安集團、嘉陵集團、長江電力公司等知名大型企業參與的校董事會，并以此作為紐帶，承擔了以國家發展和工業化為目標的科學研究職責。高校積極參與企業的技術進步和地方的經濟社會建設，促進一大批科技成果轉化為現實生產力，發揮了國家科技創新重要方面軍的作用。高校或企業內共建校企合作的工程技術中心，組織多學科專家對企業發展面臨的共性、關鍵性問題進行研究、攻關。例如，重慶大學高電壓國家重點實驗室從校企合作中獲得幾千萬元的裝備支持，科研實驗條件和專業人才培養條件得到較好改善，具有國際先進水平的科研成果在全國十多個省市推廣應用，為社會發展和經濟建設作出重大貢獻。

合作建設實習基地是高校與社會合作的普遍作法。基地既為學生成長提供條件，也為企業提供技術力量預備隊伍，許多企業在學生實習過程中有針對性地了解考察學生，能力和素質全面的大學生往往成為企業未來招聘的首選。

五、提高“一校多區”管理效益的思考

(一)“一校多區”后勤服務系統管理

一是帶有部分計劃經濟成分的老校區管理模式，即由學校原后勤服務部門為主實施管理。歷史的原因，建校多年的高校后勤服務系統人員數量占教職工總數比例較大，有的高校占20％左右，還有的高校因為征用周邊土地，按國家政策接收了部分失去土地的農轉非人口，后勤系統還承擔學校分流人員的“蓄水池”功能，接收其他部門調整的人員。從完成校園管理日常工作任務需要和穩定校園大局出發，相當數量高校對后勤系統給予一定政策性支持。

二是實行市場化管理的新校區模式。大部分高校建設的新校區采取了“新校區新模式”的管理辦法，通過公開競爭招標，引進具有一定資質的社會企業(物業管理、保安、餐飲服務等)，學校支付物業管理費，承擔對后勤服務系統的質量監督職能。實施市場化管理的出發點是依托社會企業實現后勤服務系統專業化管理，將學校從瑣碎的日常事務管理中解脫出來，減少人員成本壓力。

三是部分后勤管理事務實行托管。聘請外來企業對后勤系統管理時，學校仍然承擔事業法人對學校穩定和安全管理責任風險。某些高校采取部分后勤事務托管方式，如校園清潔衛生、校園綠化維護、教工住宅區物業管理等，也有學校引進兄弟高校的餐飲服務，在校園內實行餐飲供應的友好競爭，相互學習，通過廣大師生的自由選擇促進服務水平的共同提高，對關系全局的能源管理、學生宿舍安全值班等仍由學校負責。

四是實行校辦企業的全面市場化。計劃經濟時期，高校大多辦有內部招待所、印刷廠等。全面改革開放后，市場經濟迅速發育，學校放開了對這部分單位的管理，停止了維系日常運行的財政撥款，但同時提出國有資產的增值和保值要求，這些單位僅僅依靠學校內部需求已經無法維系生存，市場經濟使他們成為學校事業編制的實行企業化管理的特殊單位，他們走出校門，走向社會探求新的全面市場化的生存之路，部分高校的賓館、工廠開始聘請專業人員實施行政、財務、生產和銷售管理。

(二)“一校多區”校務管理

“一校多區”學校地域分散，衍生了學校管理的分散性。如教學調度、學生管理、校園安全、能源供應、交通組織、醫療保障、社區事務等。高校中樞管理機關如黨委辦公室、校長辦公室、教務處、財務處等一般集中設立在某一校區，相鄰校區師生往來比較方便，但各高校新校區大多與老校區有相當距離，因此如何搞好新校區管理，如何處理好新老校區校務管理關系成為各校關注重點。

一是設立校區管理委員會。建設有新校區的高校大多設立了新校區管理委員會，在基礎設施建設階段還設立有建設指揮部，相對獨立處理新校區校務管理。管理委員會多數實行“條塊結合”的辦法，所謂“條”即是有的管理實行學校部門職能延伸，如教學、財務、保衛、醫療管理系統，新校區承擔相應管理的部門是學校本部系統的派出機構，所謂“塊”即是實行新校區部分校務獨立運行，如后勤服務系統。

二是遷移校務管理中樞機關。部分高校根據發

展的需要，在新校區集中了學校大部分教學資源(圖書館、教室、實驗室等)、學生宿舍、食堂、運動場等服務設施，其承載力可以面向全體本科生，這部分高校進行了校務管理中樞機關的遷移，將位于老校區的管理機關整體遷移到新校區，實現了管理重心的重新定位和轉移。

(三)提高管理效益的對策思考和政策調整建議

其一，校區功能的準確定位是關鍵。校區功能定位是“一校多區”高校共同關注的關鍵問題，功能定位發揮著統領和協調作用，涉及管理體制、校區建設、資源配置、師資調配、運行預算、師生生活等諸多方面，甚至可能波及影響高校的主要社會職能——培養人才。目前，多數高校新校區功能定位為本科教學基地，部分高校定位為本科生低年級教學部，實施老校區土地置換的學校則舉校整體搬遷，定位新校區為學校永久校區。重慶市政府把以重慶大學城為依托的西部新區的西永組團定位為重慶市級教育科研拓展區、高新技術產業區，此定位也為重慶大學虎溪校區的功能定位指明了人才培養和參與高新技術研發的方向。

其二，科學的管理制度是保障。管理制度是為決定人們相互關系而設立的一些規范，它是組織運行的規則或準則。在實施“一校多區”校園校務管理中，科學的管理制度是提高管理效益的基本保障。科學完善的管理制度可以實現權利與責任的統一，這也是校務管理的基本要求，這樣才能避免權責脫節、重權輕責、缺乏監督，有利的事情爭著管，出了問題沒人負責的現象。任何一項工作必須有一個負責部門，對于職能交叉需要多部門協調的問題則必須明確牽頭責任部門，分清主要責任和次要責任，真正把責任落實到位。明確責任有利于增強學校管理部門和工作人員的責任意識和服務意識，提高執行力和公信力。

科學完善的管理制度需要結構優化的管理部門和高效精干的管理隊伍貫徹執行。學校管理部門的存在價值是為師生提供服務，管理部門應該充分了解廣大師生的需求，服務永遠都有改進的地方。在重慶大學虎溪校區管理機構中，各職能管理辦公室(科、中心)的人員配置，遠遠少于實際管理范疇和管理工作量所需要的數量，正是這支高效精干的管理隊伍，實現了虎溪校區校務管理效益的提升，做到學校滿意、師生滿意。

其三，管理必須重視經濟效益。在中國，市場經濟與計劃經濟分屬于不同的歷史時期。社會主義市場經濟體制確立了經濟效益的中心地位。它要求社會的各個方面都不能偏離這個中心，當然也包括高等教育。高等教育必須適應經濟發展的需要，為中國經濟的發展作出貢獻。因此，市場經濟體制下的高等教育在本質上具有經濟性。

國家和社會對高校的社會效益和經濟效益的期望值很高，教育部組織的高等院校本科教學工作水平評估，目的是通過周期性的評估，真正建立具有中國特色的高等教育教學質量保證體系，在更廣泛的意義理解教學評估也是對高校的社會效益和經濟效益的評估。

開展教學評估以來，各級教育行政部門和高等學校以評建工作為契機，不斷加大教學投入力度，高校教學條件顯著改善。以2006年133所參評高校為例，近三年生均教學行政用房、宿舍、運動場的面積累計增長均超過20％，生均四項經費、儀器設備值累計增長均超過30％。2007年198所參評高校三年來生均四項經費總增長超過27％，生均教學儀器設備值總增長超過33％。國家教育投入和學校有限資金的使用發揮了應有的效益。

其四，大學城的資源優化利用。建設大學城是許多城市為發展高等教育事業，以教育為城市化牽引帶動社會發展而采取的積極舉措。重慶大學城是重慶市重要科教文化基礎設施項目和重點工程，以“四化”(現代化、國際化、網絡化、生態化)、“五城”(教育城、科技城、人才城、文明城、生態城)為規劃理念，著力打造西部領先、全國一流大學城。重慶大學城建設初始，重慶市委市政府就提出入住大學城高校要實現資源共享，包括體育場館、圖書資料、實驗設備、師資聘任等。重慶大學城建設經驗證明，高等院校的相對集中，實現了土地使用集約化、城市基礎設施利用率最大化，基本實現了政府提出的“四化”、“五城”的建設目標。

其五，應用現代技術縮短校區間地理距離。現代技術應用的典范是數字化圖書館建設和辦公自動化，圖書館是高校重要教學資源，是衡量大學辦學條件的重要指標。在互聯網問世前，高等學校為滿足辦學對圖書的要求，每年投入大量資金購買印刷型圖書，同時又建設大面積圖書閱覽室或書庫。隨著數字化圖書資料的普及，師生閱讀方式發生根本性變化，人們可以隨時隨地通過網絡進入數字化圖書服務平臺，避免了印刷圖書資源借閱時間沖突、復本數量不足、大量占用場館書架存放的矛盾。

辦公自動化大大提高了公文辦理速度，以90％的比例削減了常規文件的印刷、分發和后期處理，校園網絡平臺同時實現了師生之間、師生與學校管理部門的零距離信息溝通。

其六，校園文化建設服務于育人中心任務。前英國首相丘吉爾曾說過：“我們先塑造文化，文化再塑造我們。”在大學生成長過程中，校園文化以潛移默化的形式對師生的精神世界產生深遠而持久的影響。“一校多區”學校大多有新老校區的區分，老校區在多年的辦學歷程中形成了獨特的大學文化內涵，新校區設施、建筑讓人有全新的感覺，但不能缺少使人認同的文化內涵。重慶大學虎溪校區辦公地點設在學生宿舍與教室的中間位置，各教學樓間以回廊聯結，彰顯出方便學生關愛之心。教室或公共建筑通道墻面懸掛著名學者介紹照片和老校區歷史照片，以不同形式介紹學校辦學宗旨、理念、校風和校訓，校園指示牌中英對照，色調文字賞心悅目。學校分批組織學生參觀校史展覽，定期組織專家開設講座，組織高低年級學生學習交流和共同參與社會實踐，新老校區以校園文化為紐帶，消弭了地理位置的影響，廣大學生對學校文化給予高度認同。

校園文化建設中值得關注的另一方面是對家庭經濟貧困大學生的心理健康引導與幫助。當代教育以人格的完整發展為取向，大學生的成長環境不同，經歷不同，家庭經濟因素的影響更為突出。負性評價形成的慣性思維投射到現實學習生活中，可能會形成家庭貧困學生對某些事件的夸大感受，從而影響生活、學習。給予家庭經濟困難學生全方位的幫助，使他們樹立自立自強的意識，同時解決生活困難等后顧之憂，把心理負擔轉變為積極生活的動力。

其七，校務公開增強師生對學校的理解和支持。學校服務是面向廣大師生的服務，學校決策實施和日常管理的成敗取決于師生的理解和支持。學校管理應實行信息公開、透明、及時、全面、準確的原則，要加強網絡信息管理，發揮網絡信息傳遞面廣、速度快的特點，同時防止網絡不良信息和垃圾信息干擾人們正常工作和生活，開展積極健康的網絡輿論引導，為學生的成長營造一個文明和諧的網絡環境，讓網絡成為大學生誠心交流、熱心學習和要求進步的有利于學習和生活的良師益友，成為師生民主參與

學校管理的有效途徑。

其八，完善應急處置系統確保校園安全。高校校園屬于高密度人群聚散地。應參照政府管理要求，建立應急處置系統，同時分別制訂針對自然災害、事故災難、公共衛生和校園安全事件等專項應急預案，實行分類管理，強化突發公共事件在第一時間的應急處置，有效防止突發公共事件次生、衍生和耦合事件的發生。

日常校園安全管理應采用先進防范監控系統，對食堂、教學樓、宿舍、運動場館等重要部位、偏遠偏僻地段實行實時影像監控。新校區一般遠離鬧市區，服務功能相對要求全面，綜合保障能力要求較高，公共衛生、食品安全、消防、交通、環境保護(垃圾處置)、住宿保障等方面功能應力求完善。

其九，堅持可持續發展建設節約型校園。教育部提出了建設節約型校園的要求，各高校在建設和管理中采用新材料、新工藝，高效集約利用能源，開展水資源回收利用等，效果顯著。學校能源開支是辦學成本中除人員成本之外的大項開支。以某高校為例，全校路燈總數6000多盞，教學及實驗樓30余幢，加上全校學生宿舍、圖書館和體育場館，全年能源開支高達幾千萬元。通過采取能源定額管理和先進技術手段，實現了能源消耗較大幅度下降。節能減排的意義是在節約辦學成本的同時，培養了師生勤儉辦學的良好意識。

其十，建議政府采取措施或以更優惠政策扶持高校建設與發展。高等教育是國家優先發展的基礎性戰略性公益事業，建議政府從以下幾方面提供政策扶持：(1)優先安排學校電力供應，并由政府提供補貼而免除學校電力增容費等各項費用。(2)增加生均教育經費撥款，減輕學校運行中因能源等價格上漲帶來的壓力，或全面考核學校對社會貢獻和人才培養效益，政府出資償還高校部分基礎設施建設貸款。(3)出臺鼓勵企業投資教育的免稅或獎勵政策，促進教育全面快速發展。(4)設立教育主管部門與高校事務聯席機構，以學校主要管理機關所在地為主，重點協調“一校多區”高校跨區(縣)、街道、派出所等社會事務處理。

“一校多區”是中國高等教育事業快速發展進程中的必然現象，“一校多區”管理也已經成為各學校制訂事業發展規劃時給予重點關注的內容。校區管理既是培養人才的育人環境管理，也是實施面向廣大師生的公共服務，以提高公共服務效率和質量為中心，通過建立新的學校行政效能的體制機制，作到以最低管理成本為師生提供更多、優質、高效的服務。在相當長的時期內，“一校多區”現象將繼續存在，高等院校應在政府教育主管部門支持幫助下，結合所在城市功能系統規劃，以科學發展觀為指導制訂中長期學校校園規劃，兼顧師生員工的學習、工作和生活模式，合理調整校區功能定位，促進教育事業可持續發展。

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