我國多層次養老保險制度的思考

陳　琦　丁少群

摘要雖然我國根據國情基本建立起了三支柱的養老保險機制，但其結構還不很合理，成效還不太明顯。我國應對三支柱的養老保險體系做進一步的思考和修改，使五層次養老保險在我國發揮應有的作用。

關鍵詞養老保險個人賬戶企業年金

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

我國現行養老保險制度面臨的問題

難以有效應對日趨嚴重的人口老齡化。2004年底，中國60歲及以上老年人口為1.43億，2014年將達到2億，2026年將達到3億，老齡化水平達到17％左右，2037年超過4億，2051年達到最大值，老齡化水平達到30％左右，之后一直維持在3-4億的規模。根據聯合國預測，21世紀上半葉，中國一直是世界上老年人口最多的國家，占世界老年人口總量的1／5，21世紀下半葉，中國也還是僅次于印度的第二老年人口大國。隨著我國人口的老齡化，老年人的數量將會增多，養老基金將會面臨巨大的壓力。

養老金制度的轉制成本較高。我國的養老保險制度由“現收現付”向“社會統籌與個人賬戶”轉換的過程中轉制成本較高。新體制中“老人”和“中人”的部分養老金的空缺只能由“個人賬戶”來彌補，這致使很多的“個人賬戶”成為空賬戶。而隨著老齡化的到來，如不及時彌補，個人空賬將會越來越嚴重，養老金給付的壓力也會越來越大。

家庭保障功能的弱化，需要社會承擔更多的養老責任。我國自古就有“養兒防老”的傳統，同時這也是我國傳統家庭養老的縮影。但隨著計劃生育的施行和社會的發展，家庭結構越來越趨于小型化，出現了4-2-1或4-2-2的模式，即一對夫妻要贍養4個老人，撫養1個或2個小孩。這使得家庭的保障能力減弱，贍養老年人成為家庭的沉重負擔，這時就需要社會給予老年人更多的保障。

養老保險基金保值增值難，降低了現行養老保險制度的作用。養老金是企業、政府、個人三方出資構成的養老保險基金經過投資運作后，按個人賬戶和社會統籌賬戶支付形成。目前養老保險基金的投資運作缺乏效益，投資收益不高，再加上通貨膨脹和資本市場的不穩定，導致基金縮水，養老目標就可能難以達到，養老基金的保值增值問題在當前金融危機背景下更加嚴峻。

面對這些問題，根據我國的具體國情，在我國建立多層次的養老保險制度是一種較好的選擇。1994年世界銀行就主導了三層次養老保險制度的改革。2005年世界銀行則開始主導五層次的養老保險制度改革，強調老年救濟金或全民養老津貼的最低保障作用，并主張發揮非正式保障制度諸如家庭保障的作用。而我國建立多層次養老保險制度的意義主要有：一、有利于增加我國養老保險的覆蓋面，提高老年生活保障水平；二、有利于緩解轉制成本問題，減輕政府的財政負擔；三、有利于形成養老保險與經濟增長之間的良性互動機制；四、有利于構建和諧社會。隨著人口老齡化的加劇，養老問題成為人們最為關心的問題之一。

我國五層次養老保險制度構架和建設途徑

目前，雖然我國根據國情基本建立起了三支柱的養老保險機制，但其結構還不很合理，成效還不太明顯。我國應對三支柱的養老保險體系做進一步的思考和修改，使五層次養老保險在我國發揮應有的作用。

第一層次：面向全體國民的基本養老保險制度。這一層次相當于目前養老保險中統籌賬戶的部分。這一層次保險的主要特點是：一是應覆蓋所有退休或達到一定年齡的老年人。基本養老保險的保險對象應包括所有達到法定退休年齡的老年人，無論是城市人口還是農村人口。二是其養老基金應主要由國家財政負擔，列入中央及各省市的財政預算。三是其保障程度可參考當地最低生活水平，以當地的最低生活水平為基礎進行一定的加成后確定，也可按照當地平均工資水平的一定比例(如20％-30％)確定。四是這一層次的養老保險由公共管理機構進行管理，如有盈余也應由政府監管下的管理機構進行投資，達到其保值增資的目的。

該種制度改革在我國具有現實可行性，如北京市已進行了相應的試點。2009年1月14日《人民日報》報道“北京城鄉統一的居民養老保險制度正式實施”，目前北京市形成了企業職工基本養老保險、城鄉居民養老保險、機關事業單位退休金制度和老年保障制度的新格局，養老保障實現城鄉居民全覆蓋。雖然此方案還是對養老保險的對象進行了一定的分類，但它們都有一個共同的基礎養老金，這部分養老金主要依靠財政供款，解決的是老年人共同面對的最低保障需要。

第二層次：強制性個人賬戶制養老保險計劃。強制性個人賬戶養老保險計劃中要求將個人繳納的保費存入投保人個人賬戶，由社會保險部門統一投資運作，投保人退休時領取的養老保險金水平取決于個人賬戶的資金累積額。其性質相當于“統賬結合”模式下的個人賬戶。這種形式的養老保險對個人來說比較公平，能夠激勵人們在年輕時多存人保險費，保障退休后的生活，同時能減輕政府的財政支出壓力。這一層次保險的特點：一、其對象應主要包括城鎮職工和農民工。制定政策強制他們繳納一定的保費，以當地實際的生活水平為基礎進行相應調整后的個人可支配收入的一定比例作為保費，并將其完全存入個人賬戶。二、個人賬戶所積累的保險金由社會保險部門進行管理和投資，政府則提供必要的條件和優惠政策，并對基金的運用和投資進行嚴格的監督。強制性個人賬戶的養老基金與基本養老保險的養老基金不同，個人賬戶的養老基金更注重投資收益，更注重基金的保值增值。三、退休后，個人賬戶上的總額，包括繳費和投資收益的總和即為每個人最后的養老金，人們可定期到相應部門進行領取。

強制性個人賬戶制養老保險，不完全等同于目前統賬結合模式中的個人賬戶。我國從1997年開始實行“統賬結合”即“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式，但是由于轉制成本的原因勞動保障部門沒有將其分開，而是將二者結合進行混賬管理，結果當社會統籌資金不足時，就挪用個人賬戶基金，使得個人賬戶基金“空賬”運行。隨著人口老齡化的加劇，如不做實個人賬戶，“空賬”的財務風險將會更大，由此看來做實個人賬戶顯得尤為重要。

第三層次：企業年金制度。企業年金，是指企業和職工自愿建立的補充養老保險制度，是多層次養老保險體系的重要組成部分，由國家宏觀指導、企業內部決策執行。企業年金的對象為企業的職工，繳納的費用可由企業全部承擔，也可由企業和個人共同承擔。繳納的費用可為企業發放的總工資的一定比例，若費用由企業和個人共同承擔則個人繳納的費用存入企業年金的個人賬戶，職工調離時，可攜帶其個人賬戶中的資金。我國建立的企業年金還相對比較薄弱，還需要進一步的改進。首先是管理模式上的改進。企業年金可由企業進行自我管理，并由政

府監管機構進行監管，但這樣會使企業自身的管理成本增高，而且由于企業的精力有限，所以在基金的投資收益上也存在著一定的欠缺。根據國際經驗，信托式的模式將是比較好的一種選擇。企業可將企業年金存入企業年金專戶，并委托其他的機構進行基金的投資。其次是政策上的優惠。我國對企業年金的稅收優惠不足，對企業年金的激勵度不高，限制了企業年金的發展。我國曾規定“企業繳費在工資總額4％以內的部分，可從成本中列支”，且此稅收優惠也僅限于試點地區企業繳費部分。而發達國家的企業年金可稅前列支比例都比較高，如德國為10％，美國為15％，加拿大為18％，澳大利亞為20％，法國為22％。而且我國對于企業年金的投資收益也沒有免稅的規定。我國應在稅收上對企業年金以政策上的傾斜，使之成為前兩個保險層次的有力補充。

第四層次：商業性養老保險。這一層次的養老保險主要由投保人個人自愿向商業保險公司簽署保單并繳納保費，退休后，保險公司按照合同要求支付給被保險人養老金的一種商業保險。它主要是滿足個人的不同需求，為那些需要獲得更高保障的人服務。對于城鎮居民，商業保險發展得較好，為提高人們的老年生活質量提供了保障。但對于農村人口，實行商業的養老保險則需要政府的支持。目前，很多商業保險公司已經加入了這種由政府倡導和支持的面向農村人口的保險，例如在農村推行小額人壽保險等。商業保險公司可以根據人們各自不同的具體情況為人們提供多樣化的保障與服務，滿足人們對養老的個性需求，更貼切地保障人們的老年生活，發揮積極的補充作用。

第五層次：非正式養老保障計劃。家庭養老保障、社區或其他非營利性養老保障計劃同樣能夠給人們提供一定的養老保障，而且還能夠發揮上述四層次無法起到的作用。因為人們在生活中需要的不僅是金錢、物質上的保障，更需要的是一種精神上的保障。前面四個層面的養老保險計劃基本上可以從物質上滿足大多數人的不同需求，而這一層次則可以從人們的內心出發，使人們得到心理上的安全保障和精神上的慰藉，對整個社會的安定有著積極的作用。作為東方國家，精神慰藉和社區服務等方面的作用不容忽視。非正式的養老保障計劃雖然從經濟上可能對老年人幫助不大，但是能夠帶來生活照料和精神安慰，能使老年人的福利大大提高，可以作為前面四個層次的很好補充。

尊敬老人是中華民族的傳統美德。年輕時，他們為國家和社會做出了貢獻；年老時，國家和社會也有責任和義務讓他們生活得更好，這樣社會才能更加和諧。