公共組織的有效運行與協調發展

姜經緯　張宏杰　周　容

當今社會處于信息時代，信息被視為重要資源，在組織的生存和發展中顯示出不可低估的作用。任何一個組織，不管性質如何、規模大小，要想維持運行、實現發展，都必須重視信息、管理信息。公共組織也不例外。無論是出于自身發展的需要。還是出于對社會需要的回應，公共組織都需要獲得并管理信息。事實上，公共組織及其成員一直在收集著數量繁多、種類多樣的信息。在信息時代，公共組織面臨前所未有的機遇和挑戰。為了抓住機遇，實現自身的有效運行和協調發展，公共組織必須進行信息管理；為了迎接挑戰，更好地適應信息時代的要求，公共組織必須進行信息管理。當代以計算機為基礎的信息系統使公共組織可以獲得更多的信息，同時，從冗繁的信息中提取有用信息并對其進行處理也是有成本的。因而，信息管理對公共組織的運行和發展至關重要。

一、信息管理以及對組織的重要意義

關于信息管理，不同學者出于各自研究目的進行了不同的界定。例如，有學者認為：所謂的信息管理，即通過周密的計劃與控制來收集信息并實現良好的溝通。也有學者認為，所謂信息管理體制，就是有意識、有計劃地設計、運行并管理組織活動所需信息的體制。本文認為，信息管理，是指對組織各項活動所需信息的管理，包括信息收集、信息分析、信息使用等活動，其目的是使信息更好地服務于組織。信息收集，僅僅是信息管理的開端，接下來更為關鍵的是對得到的信息進行分析，在組織的各項活動中使用信息。

所有的組織都會產生、接收并使用各種數據(data)，記錄所發生的事情。當這些數據以某種有意義的模式整合起來時，便成為信息(information)。信息是有意義、有價值的數據，是組織各項活動得以正常開展的原材料。信息管理的目的在于，將組織現有的大量數據盡可能地變成有價值的信息，并及時準確地提供給組織管理者，輔助管理者決策。西蒙(Herbert Simon)認為，組織收集和應用信息的能力是組織有效決策的關鍵。西蒙所說指的“收集和應用信息的能力”，屬于本文所探討的信息管理。具體而言，信息管理在現代組織中的重要意義主要體現在以下兩方面：

第一，信息管理與組織的生存。“形式化的組織，像所有其他社會團體一樣，是由一個首要目標控制的：即生存。”生存是組織進行其他一切活動的前提。組織的生存需要維持平衡，包括組織內部各個要素之間的平衡以及組織與外部的平衡。信息作為組織活動的原材料，對維持平衡起著至關重要的作用；對信息進行有效管理，是維持平衡的關鍵。收集到對維持組織平衡有益的信息，是組織生存的前提；分析這些信息，鑒別出組織生存所需要的核心信息，是組織生存的重要一環；將這些信息用于維持組織平衡，是組織生存的關鍵。

第二，信息管理與組織的發展。組織的發展，指的是組織朝著更好的方向變化的過程，包括角色重新定位、結構重組、權力重新配置等過程。其中，信息是發展的基礎。如果信息管理得好，為組織發展提供充足、及時、準確和有價值的信息，組織的發展會很順利；反之，組織發展就會不順利，甚至是失敗。因而，組織信息管理的好壞關系著組織的發展。

二、公共組織中的信息管理

(一)公共組織與私營組織的差異

與對信息管理的界定一樣，不同學者出于各自的研究目的對公共組織進行了不同的界定。例如，博茲曼(Bozeman)認為所有組織都是公共的，所有組織都受到規范、所有組織都存在社會責任；有學者認為，公共組織是指不以贏利為目的的組織，包括政府和第三部門等非營利組織。還有學者認為，所謂公共組織是以達成公共事務為目的的組織。包括政府組織、非營利組織與非政府部門。本文認為，所謂公共組織，是指政府為完成其工作任務而在各個層級所建立的機構，主要包括行政部門與機構。公共組織與私營組織的差別很多，其中與私營組織相比，公共組織如下的顯著特點與信息管理密不可分：

第一，公共組織受較多政治因素的影響。公共組織是政治體系的一部分，其目標、結構、人員配備等都會受到政治文化和政治事件的影響。因此，公共組織在進行信息管理時，必須充分考慮政治因素。

第二，公共組織活動需要更多的公開。公共組織擁有公共權力，其活動具有強制性。因此，公共組織需要接受更多的公眾監督，其活動需要更多的公開性。這對公共組織的信息管理提出了挑戰。

第三，公共組織的龐大規模與多樣目標。較之私營組織，公共組織龐大的規模帶來控制的困難，多樣的目標對協調提出更高的要求。這也對公共組織的信息管理提出了更高的要求。

(二)公共組織信息管理的特點

不同于私營組織，公共組織信息管理有著自身的特點：

第一，信息收集渠道較為多樣。公共組織活動的范圍廣泛，不同性質的公共組織活動要求管理者從不同的來源收集和應用信息。信息渠道有正式與非正式之分。公共組織從各種渠道收集信息，例如，內部報告、外部指導、調研、學術發現等。這些信息被應用于組織內部的日常的活動、合法化現行活動、提供反饋、在特定領域內實行聯合、生存等。同時，由于擁有公共權力，公共組織還可以強制性地收集到非公共組織收集不到的信息。

第二，信息應用標準的政治取向。任何組織的管理都傾向于依賴及時的信息。但對于公共組織而言，更可能因為目標等限制而用其他標準篩選并應用信息。公共組織試圖實現兩個主要目標：一是能力的增加，二是行動的合法化。在收集和使用信息時，也主要以這兩個標準進行資源投入的選擇。為回應特定的規章或者需求而收集信息是一個理性的過程。但是獲得、分析和使用信息的程序往往不是預先設定的，決策過程會被掌握更多信息的管理者所控制。薩巴蒂爾描述這一情況時提出如下假設：當資源限制被控制時，機構人員往往只提供能夠滿足法律規則和專業規范的最低要求的技術信息。即：只有當他們提供的信息有可能改變特定決策時，他們才會提供。

第三，信息管理受到諸多因素的制約。公共組織的信息管理與內外部的政治因素密不可分，要求更多的信息公開和公民參與；公共組織的目標對組織的信息管理產生很大影響；組織的結構安排影響組織對信息的管理和控制。大型的、功能結構化的組織必須考慮任務不確定性和相互依賴的回應，這需要建立發展信息過程能力的很多機制：依賴規則、等級制度和目標陳述；創制閑散資源和自制的任務；投資縱向信息體系和橫向關系。

三、公共組織信息管理的策略

信息是組織活動得以進行的原材料，對組織至關重要；組織中的個人、結構和環境影響組織信息流，這對公共組織而言尤為明顯。公共組織對人員的評價方式影響公共組織信息的導向；組織的集中與分散影響組織收集信息的渠道。一個高度集中的組織與一個高度分散的組織對需要的信息的形式和數量是不同的——高度的互相依賴使對正式渠道和非正式渠道的更多信息的應用成為必須。

當前，雖然公共組織管理和控制信息的能力有限，但公

共組織仍然以驚人的速度收集和吸收信息。公共組織在信息與組織的互動中進行信息管理。為了使信息更好的服務于組織，實現組織的良性發展，公共組織需要從以下幾方面著手進行信息管理：

第一，重視公共組織管理者的作用。當今社會，公共組織可以應用的信息的數量和種類以驚人的速度增加，為了有效管理這些對制定政策和做出決策非常重要的信息，管理者在信息管理的過程中扮演中心角色。公共組織中的管理者出于加強自身權力和地位的考慮，會選擇對于自己有利的信息的渠道；管理者的知識能力影響信息的有用性。為此，需要培養公共組織管理者的道德責任意識，增強其對組織的責任感；需要對管理者進行專業培訓，提高其在相關領域的知識能力；需要對管理者進行信息管理的訓練，增強其運用信息的能力。

第二，理順組織結構，使信息能更好地發揮作用。信息在組織內部的流動受組織結構的影響。當今公共組織采用典型的官僚制結構，信息流經過的層級比較多，更容易造成信息的失真和滯留。因此，需要理順官僚制結構，保障信息自由、及時、準確的流動。

第三，控制信息流。在信息時代，公共組織缺乏的不是信息，而是從冗雜的信息中篩選出可供組織利用的信息的能力，即對信息的控制，包括內部信息的控制和外部信息的控制。具體做到以下兩點：

一是尋找有用的替代信息。當公共組織面臨眾多信息需要在其中選擇時，如果不能準確地選擇出哪些是對組織發展至關重要的信息，那就需要尋找其他信息，用來替代現有信息，或者用其來判斷現有信息的準確性。

二是尋求信息需要和控制責任之間的平衡。信息不對稱是信息管理的難題之一。在公共組織內部，這種不對稱更為明顯。不同層級的人擁有不同性質、不同數量的信息，這些信息不僅能用于公共組織的生存和發展，也可能給信息的擁有者帶來收益。一旦掌握了組織內部的重要信息，就有機會在組織中獲得重要地位，有機會影響公共組織中的政策。當然，如果組織內部不同的個人或群體掌握了和諧互補的信息，就有助于組織的和諧。因此，公共組織在信息管理時，需要控制信息流，使其朝著有利于組織發展的方向流動。

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