淺談我國出口退稅制度的目標模式構建

吳志鵬

摘要：出口退稅是一項促進外貿出口的稅收政策，在世界各國廣泛運用，同時它也是世界貿易組織所允許的促進出口的措施。出口退稅制度對一個國家的宏觀經濟運行起著舉足輕重的作用，在經濟全球化和貿易自由化的大背景下，如何完善我國的出口退稅制度以保持出口持續增長并減少貿易摩擦，成為我國出口退稅制度改革的新焦點。研究我國的出口退稅制度，有助于更加科學合理地制定出口退稅政策，平衡各地區、各級政府間的利益，避免騙退稅現象的發生，促進我國經濟平穩快速發展。

關鍵詞：出口退稅；退稅政策；增值稅

出口退稅是指對出口貨物退還其在國內生產和流通環節實際繳納的產品稅、增值稅、營業稅和特別消費稅。出口退稅制度是一個國家稅收的重要組成部分，通過退還出口貨物，來平衡國內產品的稅收負擔。使本國產品以不含稅成本進入國際市場，與國外產品在同等條件下進行競爭，從而增強競爭能力，擴大出口創匯。出口退稅制度不在個別國家單獨存在，事實上各國普遍實施，是一種符合多邊貿易體制的貿易慣例，客觀上起到促進出口的作用。

一、我國出口退稅制度的歷史回顧

1985年3月，國務院批準了《關于對出口產品征、退產品稅或增值稅的規定》，此規定從當年4月1日起開始施行，這標志著我國現行出口退稅制度的正式確立。1994年分稅制改革后，增值稅成為主體稅種，在頒布實施的《中華人民共和國增值稅暫行條例》和《中華人民共和國消費稅暫行條例》中規定了出口貨物的零稅率和免稅措施。2003年國務院下發了《關于改革現行出口退稅機制的決定》，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展”的原則，對歷史上欠退稅款由中央財政負責償還，確保改革后不再發生新欠，建立中央、地方共同負擔機制。從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額，中央和地方按75:25的比例共同負擔。改革實施1年后，效果并不理想，反而加重了地方財政的負擔，從2005年起負擔比例改為92.5：7.5。

二、我國出口退稅制度問題分析

從我國出口退稅制度的發展歷程可以看出，我國的出口退稅制度起步較晚，且歷經多次變更。制度的缺陷導致退稅資金安排不當，中央財政和地方財政不堪重負；另外，出口企業得不到及時退稅，占用了企業流動資金，阻礙了企業的再發展，也影響了政府信譽。具體說來主要有以下問題：

(一)立法層次低，制度依據不嚴肅

目前，我國稅法立法級次普遍較低，現行稅收法律法規中僅有《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》等幾部法律是由全國人民代表大會及其常務委員會通過并頒布的。其余的都是由國務院、財政部或國家稅務總局制定的行政規章，出口退稅政策也多由財政部和國家稅務總局以“通知”的形式來變動和修改，這使得稅法缺乏透明度和穩定性，嚴重影響了稅法的權威性和執法效率，有悖于稅收的公平和效率原則。出口退稅制度立法層次低，使得對制度的調整不需要經過全國人大和國務院批準。這就意味著政府及其財政部門可以按財政狀況決定退稅率和退稅時間，帶有很大的隨意性，其所制定的規范性文件的法律安定性和可預測性難以得到必要的保障，政策透明度和可預測性差，甚至發生尋租現象，更給出口企業增加了不可預測的經營風險和法律變動風險。

(二)退稅資金難以保障

從理論上說，出口貨物已繳納的增值稅和消費稅稅款應作為出口退稅的資金來源，因此，國家不需要為出口退稅另外安排資金。但實際上，我國現行的退稅數額是根據當年的財政狀況預算安排的，退多退少由國家當年的財力決定，并通過計劃額度形式下達，而不是根據出口的實際情況即征即退。因而當年的應退稅款與實際退稅款之間存在極大的差距，造成大量的拖欠退稅款，財政積累的風險加大。直額和長期的退稅拖欠問題。已經嚴重影響了我國外向型企業的正常經營，影響出口產品的國際競爭力，損害了政府在出口退稅制度安排上的信譽。甚至因為“出口退稅質押貸款”遲遲不能歸還，還加大了銀行經營風險，給國家財政和經濟運行帶來隱患。

(三)退稅方式繁雜，標準難統一

當前，我國對不同行業、甚至同一行業不同類型的企業實行不同的退稅方式，導致退稅收益會有很大的差異。從征稅方面來看，產生征稅差異是由于計稅價格不同造成的，即由于自營出口的計稅價格是按離岸價全部收入計算，而產品銷售外貿出口的計稅價格是按含稅的收入計算應納稅額。從退稅方面看，產生退稅差異是由退稅的計算依據不同造成的，實行免抵退稅方式的出口貨物是按出口的離岸價格計算出口退稅，實行“先征后退”方式則是按銷售給外貿的價格計算出口退稅。征稅率與退稅率的不一致，是造成出口企業實際得到稅收額差異的根本原因。這顯然有悖于市場經濟的公平競爭原則，也有悖于WTO要求的非歧視性原則。

(四)各部門缺乏溝通協作，騙退稅現象嚴重

由于出口貨物經過多道加工環節，增值稅的鏈條一旦被人為切斷，客觀上造成征稅與退稅的分離。如某產品在A地生產，由A地負責征稅；但在B地出口，按照“誰出口，誰退稅”的原則，則由B地稅務機關負責退稅，顯然征稅與退稅機關的不一致，加大了B地的財政負擔，違背了稅收公平原則。我國目前還沒有建立征、退、免緊密銜接的退稅方式，加之稅務管理技術落后，計算機全國聯網還沒有實現，使得征稅機關和退稅機關之間以及退稅機關和海關等部門之間信息交換不對稱，相互缺乏聯系和協作，極易給騙稅提供可趁之機。同時由于出口退稅制度相關法律的不完善和監管的缺失，出口騙稅的控制和防范顯得十分有限，導致稅款大量流失，干擾了正常的出口貿易管理秩序，破壞了公平競爭的原則，嚴重阻礙了出口退稅政策效應的正常發揮。

三、我國出口退稅制度的目標模式構建

通過以上的分析，結合我國國情，我國出口退稅制度的目標模式應該實現公平稅負，保障出口積極性，抑制騙退稅。針對我國的現狀。提出以下措施：

(一)提高立法級次，保證政策的權威性和穩定性

前面已經分析了我國出口退稅政策的合法性不足，法冶化程度低。為了盡快改變這種狀況，需要加快出口退稅相關法制建設步伐，提高立法級次。將由財政部、國家稅務總局以“通知”形式頒布的政策，上升為經全國人大及其常委會批準通過的法律。此外，為防止加入WTO后由于地方擅自制定的政策違反國家的統一稅法，要對地方政府制定的出口退稅政策進行一次全面徹底的清理。另外。出口退稅政策的制定應保持較長時間的穩定性，法規頻繁變化將會影響執行效力。因此，出

臺前應深入調查研究，吸收各方面的正確意見，稅率的變動要有充分依據，不能朝令夕改。重大政策性變動，應提前若干時間進行預告，一般應避免新法律對生效前企業經濟行為的溯及力。

(二)統一出口退稅方式，實現公平退稅

我國現行出口貨物增值稅的退(免)稅方式主要有先征后退、免抵退、零稅率以及免稅等方式，退稅方式的多樣不僅導致了不公平現象的發生，也是騙退稅發生的根源。出口退稅的“免、抵、退”稅管理辦法從實踐效果來看，由于將征退稅過程合二為一，操作較為簡便，從其運作機制上來說也比較嚴密和科學，且又符合出口退稅的國際慣例；同時，也解決了由于出口環節征稅和增加隨增值稅稅基附征的其他稅負的超額負擔問題。因此，統一出口產品退增值稅的辦法，面對現階段我國出口退稅制度尚不完善的現狀，對出口產品的增值稅全面實行統一的、無差別的“免、抵、退”稅管理，是促進不同類型企業出口產品公平稅負的一個良策。

(三)推進新一輪稅制改革，退稅資金由中央負擔

1994～2003年我國出口退稅資金完全由中央負擔，造成中央財政困難；2004年后實行中央和地方共同負擔的機制，又給地方財政造成了沖擊。由于中央與地方增值稅分享比例與退稅責任的不一致造成的中央與地方博弈，導致了退稅資金難以保障。因此，要使退稅退得相對徹底，就要加快增值稅轉型，推進新一輪的稅制改革。為了保證政策有一個過渡期，可實行“兩步走”戰略。短期內仍實行中央與地方共同負擔的方式。首先，調整2003年出口退稅基數，將按實退稅指標數改為按應退稅數確定，此外，中央對地方的出口退稅基數資金由現行的按季核撥改為按月核撥，減輕財力不充足地區的壓力。其次，為了鼓勵地方出口，中央可對出口增長較快的地區和異地收購比重較高的地區，給予獎勵或補貼，以調動地方政府發展外貿出口的積極性。再次，設定地方負擔上限，以地方分享的25％增值稅增量作為地方負擔的上限，符合“收益與負擔對等”原則。最后，規范省以下各級地方政府的退稅負擔比例，不能將負擔分解到鄉鎮一級。遠期則將增值稅改為中央稅，取消稅收返還，出口退稅額完全由中央負擔，完善地方稅制，發展地方主體稅種。將增值稅改為中央獨享稅，由中央政府承擔出口退稅，既可以消除現行出口退稅中各級政府權利與義務不平衡的問題，又可以避免地方分擔出口退稅方案中所帶來的負面影響。從操作層面看，造成的地方減收的問題，可以通過加大對地方的轉移支付，發展營業稅、財產稅等為地方主體稅種，開征遺產稅、贈與稅等擴大地方稅基、加強地方稅收體系建設等方式予以解決。由中央完全負擔出口退稅，是最為成熟、最為穩定的出口退稅體制，它有利于增值稅“中性”作用的發揮，有利于中央一盤棋部署，減少了中間環節，企業能及時得到退稅。

(四)部門通力合作，電子聯網提高效率

改革出口退稅的管理辦法，全面提高我國稅收征管水平，建立科學、嚴密、穩定的出口退稅管理體系，從根本上堵塞騙稅的漏洞。首先，對出口退稅的管理，不僅要重視出口退稅環節的管理，加強退稅時的審核和退稅后的檢查，而且還要重視退稅前的管理，即把征稅和退稅緊密連接起來，使出口企業在貨物出口前的各個環節做到依法、及時、足額交納稅款，在運作過程中保證實現征稅和退稅的一體化。其次，采用先進的管理手段，加快計算機信息系統的建設，強化對增值稅進項、銷項真實性的審核。同時，加強稅務、海關、銀行、外匯各部門的溝通協作，實行對出口貨物的協查體系，加快信息共享體系建設，實現綜合執法數據的聯網查。最后，要嚴懲偷漏稅和出口騙稅。加大檢查和處罰力度，對執行中涉嫌騙稅的企業和責任人員要給予嚴厲的處罰，對策劃、參與騙稅的不法分子要繩之以法，提高其違法成本，給予犯罪分子以極大的威懾力，有效遏制騙稅行為，減少稅收的流失。

出口退稅制度關系到一個國家宏觀經濟的走向，關系到地方經濟的發展，關系到社會穩定，關系到保持國際收支平衡和我國參與經濟全球化的能力。因此，盡快完善我國出口退稅制度，對于確保國民經濟持續、健康、快速發展具有十分重要的意義。