經(jīng)濟(jì)租賃房：保障性住房建設(shè)的新探索

李精明　何　芳　高　玲

摘要：我國(guó)現(xiàn)行住房社會(huì)保障制度的缺陷已經(jīng)嚴(yán)重影響了普通老百姓的生存與發(fā)展，影響著整個(gè)社會(huì)保障制度的實(shí)現(xiàn)及各行各業(yè)人員的生產(chǎn)與生活，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建已經(jīng)造成了一定威脅。在這種形勢(shì)下，借鑒經(jīng)驗(yàn)，鞏固房改成果，積極探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的住房保障體系，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)整體和諧健康發(fā)展，不僅顯得十分必要。而且勢(shì)在必行。住房與城市建設(shè)部最近提出的新舉措——經(jīng)濟(jì)租賃房，對(duì)我國(guó)的住房保障制度，甚至對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度都將是極大的完善，是又一重大跨越。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；住房保障；經(jīng)濟(jì)租賃房

住房問(wèn)題一直是世界各國(guó)政府和人民非常關(guān)注的重要問(wèn)題，住房問(wèn)題解決得如何關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的繁榮、人民的安居樂(lè)業(yè)。我國(guó)龐大的人口壓力，較薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以及傳統(tǒng)的思想觀念導(dǎo)致了我國(guó)住房問(wèn)題比其他任何一個(gè)國(guó)家更引起關(guān)注，影響更深遠(yuǎn)。黨的十七大報(bào)告指出：要努力使全體人民“住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。為此，必須加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活，而住房保障體系建設(shè)將是其中重要的一環(huán)。著眼于解決民生問(wèn)題，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部創(chuàng)新性地提出政策，探索住房保障的有效途徑，最近提出的即將在全國(guó)推廣的經(jīng)濟(jì)租賃房就是其中一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新型民生政策。

一、經(jīng)濟(jì)租賃房的定義、性質(zhì)和發(fā)展

(一)經(jīng)濟(jì)租賃房的定義

所謂經(jīng)濟(jì)租賃房，針對(duì)的是買不起保障房，又買不起商品房的“夾心層”，即政府通過(guò)新建、購(gòu)買、改造國(guó)有公房等方式歸集房源，專項(xiàng)作為租賃使用，并限定租賃對(duì)象、套型面積和租金標(biāo)準(zhǔn)的周轉(zhuǎn)過(guò)渡性住房。發(fā)展經(jīng)濟(jì)租賃房可以用較小的政府投入，解決當(dāng)前住房保障中存在的突出問(wèn)題，是健全城鎮(zhèn)住房保障體系的重要舉措，是保障性住房的新模式，也是保障性住房政策范圍進(jìn)一步的擴(kuò)大。

(二)經(jīng)濟(jì)租賃房的性質(zhì)

經(jīng)濟(jì)租賃房屬于政策性租賃房。經(jīng)濟(jì)租賃房的保障方式以無(wú)產(chǎn)權(quán)租賃為主，即政府籌資建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃房之后，被保障對(duì)象不購(gòu)買只租賃，并由政府提供補(bǔ)貼的方式。目前，保障性住房包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房3種。除廉價(jià)房外，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房都是以直接出售的方式提供給保障對(duì)象的，購(gòu)買者擁有全部產(chǎn)權(quán)或者受限制產(chǎn)權(quán)。如在北京，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房在居住滿5年之后才可以在公開(kāi)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。除產(chǎn)權(quán)不同外，經(jīng)濟(jì)租賃房與其他3種保障房的區(qū)別還在于保障對(duì)象不同。盡管各個(gè)城市的具體規(guī)定有所不同，但一般都約定廉租房針對(duì)城市最低收入階層，經(jīng)濟(jì)適用房針對(duì)低收入階層，限價(jià)房針對(duì)既不夠資格申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房又買不起商品房的中等收入階層。經(jīng)濟(jì)租賃房的保障對(duì)象與限價(jià)房基本吻合，只是以無(wú)產(chǎn)權(quán)租賃為主。

(三)經(jīng)濟(jì)租賃房的發(fā)展

根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的透露，經(jīng)濟(jì)租賃房研究工作開(kāi)展已一年有余，目前正在醞釀《經(jīng)濟(jì)租賃房管理辦法》，如果順利可能將在2009年內(nèi)出臺(tái)。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新也在全國(guó)住房工作會(huì)議上提及了經(jīng)濟(jì)租賃房所涉群體的住房問(wèn)題。這些都顯示出了該工作的緊迫性。

從住房保障體系建設(shè)的歷史得出，通常建設(shè)部會(huì)在各城市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上完善和制定管理辦法，再向全國(guó)推廣，以形成體系化、規(guī)范化的全國(guó)性保障體系。經(jīng)濟(jì)租賃房一直在建設(shè)部的考慮范圍內(nèi)。2008年早期，建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉在接受中央電視臺(tái)采訪時(shí)就提出過(guò)大力發(fā)展政策性租賃住房。更早的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)租賃房在青島、廈門等城市已經(jīng)有所實(shí)踐。與現(xiàn)行模式相比，青島經(jīng)濟(jì)租賃房模式針對(duì)的是那些既不夠資格申請(qǐng)租賃廉租房，也無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的低收入階層。建設(shè)部曾專門對(duì)青島模式進(jìn)行深入調(diào)研，形成的調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，青島的試驗(yàn)表明了政府對(duì)住房困難應(yīng)保持高度的政治責(zé)任，并稱“青島市對(duì)低收入家庭住房保障制度的建立和逐步完善，無(wú)疑是住房制度改革的又一次深化，它將實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)體系和保障體系對(duì)全社會(huì)住房需求的全面覆蓋。”2008年，建設(shè)部在青島經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做了方向性調(diào)整，經(jīng)濟(jì)租賃房被轉(zhuǎn)而用于解決既不夠資格申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房又無(wú)能力購(gòu)買商品房的中等收入“夾心層”的住房問(wèn)題。因此，除非房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)大幅度降價(jià)，以至于中等收入“夾心層”消失。經(jīng)濟(jì)租賃房一定會(huì)得到推廣。

二、經(jīng)濟(jì)租賃房建設(shè)的必要性

(一)是促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的客觀要求

建立和完善社會(huì)保障體系，是促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要基礎(chǔ)和前提條件。由于我國(guó)的社會(huì)保障制度尚不完善，消費(fèi)者個(gè)人收入中大部分用于儲(chǔ)蓄而非消費(fèi)，而同時(shí)我國(guó)房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通老百姓的可承受水平，住房問(wèn)題成為人們最沉重負(fù)擔(dān)之一。在此種情況下，經(jīng)濟(jì)租賃房無(wú)疑是解決低收入群體住房困難的一劑良藥。屆時(shí)。沒(méi)有住房之憂的人們自然會(huì)樂(lè)于將錢用于當(dāng)期消費(fèi)，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快更好的發(fā)展，這也符合擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)要求和政策。

(二)是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、城市化進(jìn)程的客觀需要

城市化將是我國(guó)發(fā)展的必然趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)外專家估算我國(guó)由工業(yè)化水平?jīng)Q定的城市化率至少應(yīng)達(dá)到50％，世界銀行報(bào)告(1997年)認(rèn)為應(yīng)達(dá)到60％，而目前我國(guó)實(shí)際城市化率僅有30％，原因主要集中在轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的就業(yè)和社會(huì)保障上。住房保障是其中的重要原因。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才說(shuō)，2007年我國(guó)農(nóng)村外出就業(yè)勞動(dòng)力達(dá)1.26億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員為1.5億，扣除重復(fù)計(jì)算部分，2007年農(nóng)民工達(dá)到2.26億人。農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)大軍中的重要力量，也是我國(guó)城市化的主要群體。而我國(guó)實(shí)際的就業(yè)和社會(huì)保障制度主要是針對(duì)城鎮(zhèn)人口設(shè)計(jì)實(shí)施的，如何適應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中數(shù)億農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者的需求。成為一個(gè)重大的理論和實(shí)踐課題。同時(shí)，由于廣大農(nóng)民工主要集中在制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，收入比較低，而城市房?jī)r(jià)居高不下。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了廣大農(nóng)民工的可承受范圍，住房問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了廣大農(nóng)民工的城市化步伐。

(三)是擴(kuò)大住房保障覆蓋面，解決“夾心層”住房問(wèn)題的有效途徑

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)居民的收入水平和生活質(zhì)量得到了提高，居民在商品住宅市場(chǎng)貨幣支付能力逐步增強(qiáng)。但不可否認(rèn)的事實(shí)是，在此同時(shí)城鎮(zhèn)居民收入分配不均勻問(wèn)題也日益嚴(yán)重，我國(guó)目前基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線。近幾年，大中城市商品住宅價(jià)格漲幅較快，已經(jīng)超過(guò)居民可支配收入的增幅，中低收入階層在商品住宅市場(chǎng)逐步被邊緣化。我國(guó)政府為了解決中低收入階層住房困難問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)居民的居住狀況和收入水平，制定了相應(yīng)的住房保障政策，即實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租住房政策和限價(jià)房政策。住房保障政策的實(shí)施，在一定程度上解決了城市居民的住房困難問(wèn)題。但是，在3大政策保障人群之外，存在這一群買不起保障房，又買不起商品房的“夾心層”，而經(jīng)濟(jì)租賃房政策的出臺(tái)將主

要解決的是這一群體的需求。

(四)是消除社會(huì)矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)的必要

黨的十七大明確提出要建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，這是黨、國(guó)家和廣大人民群眾的期盼。但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，伴隨出現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，如社會(huì)保障制度的不完善，社會(huì)階層的不斷分化。社會(huì)各階層的收入差距不斷擴(kuò)大帶來(lái)人們?cè)谝率匙⌒蟹矫娴木薮蟛罹唷Ｗ》繂?wèn)題，對(duì)廣大中國(guó)人來(lái)說(shuō)是一個(gè)極其敏感的問(wèn)題，一旦處理不好，將嚴(yán)重影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。在我國(guó)的住房政策中，特別是住房保障性政策中，如果完全忽視這一群買不起保障房，又買不起商品房的“夾心層”，其所帶來(lái)的問(wèn)題的嚴(yán)重程度將是不可預(yù)料的，可能最終會(huì)轉(zhuǎn)化成為尖銳的社會(huì)矛盾，影響整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

三、經(jīng)濟(jì)租賃房的功能

由于經(jīng)濟(jì)租賃房主要是針對(duì)既買不起保障房，又買不起商品房的“夾心層”這個(gè)特殊的群體，所以經(jīng)濟(jì)租賃房不僅是廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房不能替代的，而且是這3大政策的有效補(bǔ)充。

(一)對(duì)商品房的替代作用

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，當(dāng)某種商品具有不可替代性特征時(shí)，這種商品一旦出現(xiàn)了供應(yīng)緊張，價(jià)格就會(huì)瘋狂上漲，但是倘若有替代性商品，就會(huì)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用平抑價(jià)格。經(jīng)濟(jì)租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房對(duì)商品房都具有這樣的替代作用。經(jīng)濟(jì)租賃房不具有產(chǎn)權(quán)，它能滿足大部分對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有能力追求，也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力購(gòu)買商品房的人群，這實(shí)際上減少了商品房的一部分潛在需求人群的需要。

(二)增加了住房供應(yīng)的主體

經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，當(dāng)商品由少部分人供應(yīng)的時(shí)候，就容易形成商業(yè)壟斷，壟斷者憑借強(qiáng)勢(shì)地位強(qiáng)化其定價(jià)權(quán)。反之，當(dāng)市場(chǎng)的供應(yīng)主體處在多元化狀態(tài)的時(shí)候，商品的定價(jià)權(quán)就由市場(chǎng)來(lái)決定，而這種價(jià)格絕對(duì)低于壟斷價(jià)格。我國(guó)經(jīng)濟(jì)租賃房政策的出臺(tái)，正好多元化了市場(chǎng)上住房供應(yīng)的主體，將在解決部分低收入群體居住問(wèn)題的同時(shí)，對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)也將起到一定的規(guī)范調(diào)節(jié)作用。

(三)增加了住房供應(yīng)量

商品價(jià)格是由供求關(guān)系決定的，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)租賃房供應(yīng)量增加。將會(huì)與開(kāi)發(fā)商的商品房構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果必然是房?jī)r(jià)下跌。開(kāi)發(fā)商由于財(cái)力有限，即使?jié)M負(fù)荷建設(shè)，也難以滿足龐大的多層次的住房需求。而有財(cái)政做后盾的政府對(duì)住房保障責(zé)任的承擔(dān)，可以迅速填補(bǔ)市場(chǎng)供應(yīng)缺口，從而也能平抑房?jī)r(jià)。

四、經(jīng)濟(jì)租賃房的建設(shè)模式

經(jīng)濟(jì)租賃住房的建設(shè)可借鑒國(guó)外的兩種模式：一是政府直接建房方式，政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、并提供運(yùn)營(yíng)資金；二是政府間接參與方式，政府提供土地、貸款、稅收優(yōu)惠，支持非盈利機(jī)構(gòu)發(fā)展低租金、低成本住房。針對(duì)我國(guó)的國(guó)情，具體建設(shè)模式可以設(shè)計(jì)為：

(一)建立專業(yè)化的管理體系

主要由決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、實(shí)施管理機(jī)構(gòu)與中介金融機(jī)構(gòu)3種處于不同層次的機(jī)構(gòu)組成，在決策機(jī)構(gòu)之下設(shè)立住房執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施經(jīng)濟(jì)租賃住房計(jì)劃。以解決中低收入者的住房問(wèn)題，居于中間層的中介金融機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施金融支持。

(二)建立靈活的運(yùn)作機(jī)制

一是引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，公共租賃住房一部分可由國(guó)營(yíng)公益機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，一部分可由協(xié)會(huì)、互助組織運(yùn)營(yíng)，另一部分可由民營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)。政府是制度實(shí)施的主導(dǎo)者，完全控制準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)、租金標(biāo)準(zhǔn)等。二是多方籌集經(jīng)費(fèi)，除了從土地出讓金、地方財(cái)政支出中劃撥外，采取以公積金增值部分和商業(yè)銀行貸款為主與直管公房拆遷補(bǔ)償資金為輔的融資方式，建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃住房，還可借鑒香港“以房養(yǎng)房”的運(yùn)營(yíng)模式，盤活小區(qū)商鋪、停車場(chǎng)等配套物業(yè)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。三是增加儲(chǔ)備，政府除了把低價(jià)收購(gòu)的舊房和商品房的尾盤作為經(jīng)濟(jì)租賃住房外，還要通過(guò)建設(shè)新房來(lái)增加儲(chǔ)備。四是鼓勵(lì)企業(yè)參與，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)等民間資本直接投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃住房。政府以落實(shí)經(jīng)濟(jì)租賃住房建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)優(yōu)惠政策作為間接投入，動(dòng)員社會(huì)力量籌集經(jīng)濟(jì)租賃住房的建設(shè)資金和房源。五是設(shè)立專項(xiàng)基金，建立經(jīng)濟(jì)租賃住房發(fā)展基金，解決經(jīng)濟(jì)租賃住房建設(shè)的資金“瓶頸”問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)租賃住房具有公益性質(zhì)，必須有穩(wěn)定的發(fā)展基金。六是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)租賃房的管理，通過(guò)出臺(tái)完善的管理政策使經(jīng)濟(jì)租賃房政策得到良好實(shí)施。