上海與蘇浙邊界城鎮群聯動發展研究

郭曉合

國務院有關指導意見明確提出，長三角地區要建設世界級城市群。這為長三角統籌城市群發展指明了發展方向。上海作為國際大都市，要在長三角城市群中發揮集聚和輻射效應，因此上海與蘇浙邊界城鎮群的聯動發展具有重要作用。

一、上海與蘇浙邊界城鎮群空間布局的現狀與特點

(一)具有沿交通線帶狀分布特征

目前，上海與蘇浙邊界地區(蘇州、嘉興、寶山、嘉定、青浦、金山)由北向南帶狀密集分布5大新興工業城鎮群：嘉定、太倉、瀏河、羅涇城鎮群；安亭、花橋、陸家、白鶴、趙屯、石浦城鎮群；青浦、淀山湖、朱家角、周莊城鎮群；楓涇、嘉善城鎮群：金山、平湖、嘉興港區城鎮群。在未來“十二五”規劃期間，有連片發展趨勢。如安亭與花橋的城鎮建設已經突破行政邊界的束縛，跨界建設小區民宅、廠房，聯動規劃建設條件已經成熟。瀏河與羅涇，安亭與花橋，楓涇與嘉善，金山衛與乍浦位于上海通道經濟體系通往內地各城市的門戶地位，呈生長軸性質的帶狀分布。

(二)具有發展成面向全國的物資集散中心的態勢

在產業布局空間結構上，3省市邊界地區發展已形成一條以制造業為主的產業帶，錯位競爭格局已現雛形。上海沿邊城鎮是上海的重化工業產業基地，鋼鐵、設備制造、汽車、紡織機械、石油化工制造業由北向南沿邊梯次延展，成鏈狀布局。產業鏈北端的羅涇港區是上海內河航運最大的散雜貨綜合性港區。產業鏈南端的嘉興港區是上海、寧波兩港喂給、配套的中轉港，主要中轉石油、煤炭。安亭與花橋，楓涇與嘉善等次級交通樞紐運轉點城鎮，有進一步發展成面向全國的物資集散貿易中心的態勢。

(三)邊界城鎮已經成為巨大的移民城市

在人口布局空間結構上，邊界城鎮群多為新興工業移民城鎮，外來流動人口多。上海沿邊城鎮白天來工業園區上班，晚上回市區家中的“早來晚歸”流動人口較多；蘇浙沿滬邊城鎮暫住人口較多。如昆山是臺商集聚地，2008年有常住人口69萬，暫住人口95萬。

二、上海和蘇浙邊界城鎮群聯動發展的問題與難點

上海和蘇浙邊界城鎮群聯動發展，主要問題與難點表現在以下方面：

(一)邊界城鎮建設發展的體制障礙

3省市邊界城鎮群發展空間經濟一體化趨勢明顯，但是傳統的行政邊界區劃，日益成為一體化發展的制約，突出表現在“行路難”的人為因素上。如江蘇等12個省取消了二級公路收費，上海與蘇浙邊界二級公路收費依然存在。調研發現，滬太公路羅涇收費站過路費一次達30元，從楓涇經高速到羅店，收費45元，不合理的重復收費制約了1／2小時經濟圈的發展。

(二)城鄉二元結構問題突出

上海邊界城鎮群以重化工業帶動城市化發展模式的作用不大，城鄉二元結構矛盾仍然突出。邊界地區大多數城鎮的常住人口中，農業人口比例偏高，第二、三產業就業人口仍滯后于其他地區。

(三)第三產業發展滯后

1、上海沿邊城鎮群第二產業比例過高，三產比例嚴重失衡。如據不完全統計；第二產業比例，安亭為7543(2008年)，楓涇為82.07(2007年)，金山衛為70.74(2007年)。這種產業比例失衡，是地方政府將上海郊區的產業發展放在本地區而沒有放在長三角區域去考量的結果，由此形成了重制造業產能、輕市場培育建設的局面。

2、房地產業發展落后。房價上漲過快，中心城鎮房價偏高；中低價住宅越來越少，高價投資房產越來越多；相對邊遠的城鎮土地利用效率低；土地拍賣競買體制無序競爭的漏洞，帶來土地價格的非理性飆漲和大起大落，并由此增加了房地產業的經營風險，而且越是偏遠地區，其風險越大；進入房地產業門檻太低，房地產業魚龍混雜。

三、上海與蘇浙邊界城鎮群聯動發展的思路與對策

(一)借鑒歐盟小城鎮發展經驗，成立滬蘇浙邊界地區發展協調委員會

3省市邊界城鎮群應將部分城市規劃建設和經濟權力讓渡給協調委員會，以清除發展障礙，促進聯動發展。協調委員會共同規劃城市建設，創造公平的區域經濟發展環境，協調解決斷頭路，取消二級公路收費和上海高速公路不合理重復收費等行路難問題，推動邊界地區統一市場形成，為區域經濟交流合作創造條件。

(二)突破行政區劃界限，推行中心城鎮聯網輻射發展戰略

在滬蘇浙邊界地區3方聯手，科學規劃，突破行政區劃界限，以城鎮單位劃分成中心輻射城鎮和梯度城鎮，聯網輻射，縮小區域差別和城鄉二元結構，實現提高當地人民生活水平、經濟增長、消滅貧困三位一體的發展戰略。建議協調委員會按邊界城鎮的經濟發展程度把滬蘇浙邊界地區分為4類地區。即經濟發達城鎮，經濟較發達城鎮，經濟欠發達城鎮，經濟相對落后城鎮。3省市邊界中心城鎮聯合行動，以中心城鎮的經濟力量進行輻射，包括中心城鎮之間較發達的市鎮、小城鎮協同發揮輻射作用。分期分批縮小3、4類地區，逐步縮小邊界地區處于這些中心城鎮包圍圈內的貧困地區。

(三)突破鎮、村行政建制。開展社區經濟管理改革試點

建議對上海沿邊城鎮群的鎮、村一級行政單位進行弱化行政管理權力。強化經濟服務功能，減少行政層級的改革試點。借鑒昆山經驗，在條件成熟、發達的中心城鎮，按照精簡、統一、效能的原則，以新城下轄中心社區一社區來取代現有鎮村建制，以達到減少行政層級，實現擴大區劃，消除城鄉二元結構的目的。同時，建議邊界地區各城鎮政府建立起政府和市場、社會的協作對話機制，以利于吸納民間組織建議。

(四)發展普通居民經濟能夠承受為主的房地產

地方政府要政策傾斜：支持住宅房地產商的降價銷售行為，控制投資房地產商炒房行為，打擊哄抬地價、房價的投機行為。利用城市規劃、土地規劃手段，在更多考慮居民利益的基礎上，依據放水養魚、有序開發居住區、高效利用土地資源、政府調控與市場機制相結合原則，全力推動低價住宅房產的發展。同時，變把大片土地出售給開發商的做法為小塊出售，使街道密布更多的商業網點、娛樂場所和生活配套設施；當地政府負責公立學校、醫院等公共服務設施的建設，吸引市內名牌中學、醫院到當地開設分校、分院，以增加居住吸引力，帶動第三產業的發展。

(五)建議重點培育專業化市場，實施從重生產向重市場的轉變

從產業發展角度看，從傳統的制造業基地轉變為以服務業為支柱的多元化經濟日益成為3省市邊界城鎮群的發展主旋律。聯動發展的主要思路是在保持錯位競爭的產業區域分工格局的基礎上。圍繞各城鎮主導產業，優先發展專業化市場和房地產業為主的第三產業的思路進行城市產業轉型布局，以實現能增加本地人口就業機會的經濟轉型和產業升級。建議邊界區縣政府借鑒東莞、虎門建設全國最大服裝批發市場的經驗，在次級交通樞紐的中心城鎮，利用部分空置廠房，大力發展面向全國的鋼材、汽車配件、服裝服飾、化工產品等專業化批發市場、信息咨詢服務市場，以提高土地利用率；對臨港地區開展儲、運、銷一條龍發展的經濟規劃。

上海與蘇浙邊界城鎮群聯動發展，能有效地消除城鄉二元結構，打破邊界地區發展與中心城區對立，實現空間經濟一體化，能有效地發揮疏解中心城人口的功能，聚集新的產業，形成帶動區域發展的規模化城市地區，發揮規模、聚集效益，使邊界地區實現經濟轉型、產業升級和環境保護。