議事監督委員會：村民自治決策與監督新機制

張桃榮

[摘要]村民自治“議監會”，是指以村為單位，由全體村民代表在村民代表會議上以無記名投票的方式選舉若干名有較強參政、議政能力的村民代表組成的管理與監督村級事務的自治組織。它在推行過程中表現出豐富的實踐特點并發揮出強大的自治功能，是新形勢下村民自治、民主決策與監督的新機制，有利于基層工作的順利進行，有利于村民自治的進一步發育。

[關鍵詞]“議監會”；村民自治；監督；新機制

[中圖分類號]D22

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0014-03

長期以來，《村民委員會組織法》關于村民會議約束制衡村委會的規定無法有效落實，導致目前廣大農村在村民自治中普遍存在著決策和監督兩大主體缺失的嚴重問題。村級決策主體缺失不可避免地造成村委會權力越位，決策程序倒置。致使民主決策、民主監督缺乏制度保障，村務公開無法有效落實，嚴重影響了和諧新農村建設。

為解決村民自治過程中出現的新問題，成都市龍泉驛區進行了大量試點和創新工作。2008年9月8日，蒲草村召開選舉大會，選舉產生了龍泉驛區第一個村民自治“議監會”(議事監督委員會的簡稱，下文也用簡稱)。隨后，黃土鎮洪安村、萬興鄉止馬店村等地相繼成立村民自治“議監會”，掀起了村民自治機制改革的新熱潮。村民自治“議監會”的成立，是基層治理機制試點工作中具有突破性、標志性的一件大事，是落實黨的十七大提出的“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”的新途徑，是解決民主決策與監督制度缺失的對策機制，有利于基層群眾自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。

一、村民自治“議監會”的構成

“議監會”是村民自治的一個創新機制，其內容和程序有待在實踐中進一步探索與完善。目前看來，可以從以下幾方面對其加以理解：

(一)村民自治“議監會”產生的背景

黨的十七屆三中全會強調，繼續解放思想，必須結合農村改革發展這個偉大實踐，“以新的理念和思路破解農村發展難題”、“在統籌城鄉改革上取得重大突破”，同時強調要健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，“深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐，推進村民自治制度化、規范化、程序化”。

肩負著統籌城鄉綜合配套改革試驗區使命的成都，在5年統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化煉就的基礎之上，于今年3月開始了被稱為“破冰之旅”的農村產權制度改革。為適應農村產權制度改革后經濟社會關系的新變化新要求，構建新型農村基層治理機制，進一步推進城鄉統籌科學發展，成都市龍泉驛區在結合以往經驗的基礎上，試點推行了村民自治“議監會”。

(二)內涵

所謂村民自治“議監會”，是指以村為單位，由全體村民代表在村民代表會議上以無記名投票的方式選舉7-11名(各村可根據實際情況適當調整)有較強參政、議政能力的村民代表組成的管理與監督村級事務的自治組織。其成員包括一名主席、一至二名副主席和若干名委員，任期與村“兩委”同步。村民自治“議監會”對村民代表會議負責并報告工作，其主要職責是：第一，廣泛聽取收集村民代表和群眾意見，及時向黨組織、村委會反饋，配合村“兩委”調解糾紛、化解矛盾；第二，對涉及本村產業發展規劃、土地綜合開發整理、農村產權制度改革、集體經濟組織發展等重大事項進行協調并形成議案，提交黨組織、議事會、村委會“三方”聯席會研究；第三，定期和適時召集村民代表會議，對相關議題進行民主決策；第四，檢查、監督村委會執行議決事項情況。

(三)成員的產生與罷免程序

村民自治“議監會”成員的產生與罷免程序主要是：一是召開全體村民代表會議，采取“一推一選”的方式從村民代表中(村委會班子成員除外)差額選舉產生“議監會”成員，每個村民小組至多只能產生一名成員。(“一推一選”即：根據村民自治議監會成員名額，將本村劃分為若干片區，由各片區組的村民代表醞釀、討論、以差額的方式推薦出成員的初步候選人，再召開全體村民代表會議以無記名投票的方式選舉產生村民自治議監會正式成員)。二是村民自治議監會主席原則上由村黨支部書記兼任，但必須通過村民代表會議差額選舉產生；副主席在村民自治議監會成員中選舉產生。三是選舉村民自治議監主席(副主席)及成員時，必須有全體2／3以上的村民代表參加，以到會村民代表過半數通過有效。四是當選后村民自治議監會成員向全體村民張榜公布，并報街鎮鄉政府備案。五是村民自治議監會成員3次以上無故不參加會議的，自動取消資格；對有違紀違法行為或不稱職的村民自治議監會成員，村“兩委”及村民代表有權提出罷免建議并實行補選。

(四)運作程序

村民自治“議監會”是經村民代表會議授權，履行民主決策、民主監督的議事監督機構。其運作程序主要是：一是通過“三級”聯系制度(議監會主席聯系議監會成員、議監會成員聯系村民代表、村民代表聯系村民)，“議監會”成員及時收集群眾意見和建議，形成初步議案；二是每月召開一次“議監會”，對涉及本村產業發展、土地綜合開發、土地規模流轉等重大事項提出意見建議；三是對村委會執行聯席會和村民會議(村民代表會議)議決事項的運行情況進行監督，并向村民會議或村民代表會議通報；四是“議監會”定期主持召開村民代表會議，向其述職并報告工作。

二、村民自治“議監會”的實踐特點

村民自治“議監會”在實施過程中表現出許多與傳統議事會不同的特點，具體表現為：

(一)議決內容的針對性

村民自治“議監會”定期和適時召集村民代表會議，對涉及本村產業發展規劃、土地綜合開發治理、農村產權制度改革、集體經濟組織發展等重大事項進行協調并形成議案，提交黨組織、議監會、村委會“三方”聯席會研究。其議決內容具有很強的針對性，具體包括：一是討論和修改村集體經濟發展規劃、年度工作計劃；二是對本村產業發展、土地綜合開發、土地規模流轉等重大事項提出意見建議；三是積極收集與群眾利益密切相關的就業保障、衛生服務、社會治安等民生問題，提出意見建議；四是及時了解村務、財務公開情況，并對財務收支情況進行審核；五是及時了解村委會對各項工作的執行落實情況，并向村民會議或村民代表會議通報。

(二)議決程序的規范性

從現實情況看，實體必須有程序作

保障，否則再好的民主制度也是一句空話，光有制度，沒有程序，制度也是靠不住的。村民自治“議監會”由主席召集，原則上每月召開一次，特殊情況可隨時召開。基本程序包括三點：一是會前充分準備，走訪群眾，調查研究，了解群眾關心的重點、難點和熱點問題，征集議題；二是按時開會，一事一議一決。每次會議都要通報上次議決事項落實情況，然后針對本次議題暢所欲言，充分懇談；三是會后落實和反饋。同時，村民自治“議監會”還要召集村民代表會議，原則上每季度召開一次，特殊情況可隨時召開。重點討論聯席會議提交的決議事項，并將決定告知全體村民。本村1／5以上有選舉權的村民聯名對村民代表會議決議提出異議的，可提請村民自治議監會復議。復議后仍有異議的，由聯席會議決定后，再召開村民會議作最終表決。可見，其議決程序是非常規范的，既有決策前的調研，又有決策過程中的充分討論，還有決策后的審查、復議，保障了決策的科學合理。

(三)監督行為的可行性

沒有監督就沒有民主，而監督的可行性則直接關系到民主的真實性。村民自治“議監會”所設計的一整套程序保障了這種監督的可行性。其監督包括：一是對“議監會”內部成員的監督。村民自治“議監會”定期向全體村民代表會議述職；議監會成員3次以上無故不參加會議的，自動取消資格；對有違紀違法行為或不稱職的村民自治議監會成員，村“兩委”及村民代表有權提出罷免建議并實行補選。二是“議監會”對村委會的監督。村委會班子成員均不得進入村民自治議監會；“議監會”對村委會執行聯席會和村民會議(村民代表會議)議決事項的運行情況進行監督；村委會應嚴格執行聯席會和村民會議(村民代表會議)通過形成的決議事項，并定期向村民自治議監會、村民會議(村民代表會議)報告工作；村民自治議監會及時向黨組織、村民會議(村民代表會議)報告對村委會工作的監督，并將監督情況向全體村民公布，接受群眾公開監督。

(四)配套制度的保障性

為使“議監會”工作進一步規范，各村在成立“議監會”的同時建立了三類工作制度，以確保“議監會”工作有序進行，有章可依。一是建立工作匯報制度。要求村民代表向議監會成員、議監會成員向議監會副主席、議監會副主席向主席每月匯報工作1次以上。并明確了匯報的內容：主要包括工作開展情況、村民對村委會工作的建議和意見及關心的熱點、難點問題等。二是建立聯系會議制度。聯席會議成員由村黨支部、議監會和村委會全體人員組成。聯席會議原則上每季度召開一次，有1／3以上的成員提議，可隨時召開。三是建立“三級”聯系制度。實行點對點的工作聯系與服務。側如，黃土鎮洪安村就建立了議監會主席聯系10名議監會成員、議監會成員聯系50名村名代表、村民代表聯系1586戶村民的“三級聯系”工作網絡。為方便群眾聯系，互通信息，洪安村還制作了委員聯系卡、村民代表聯系卡和村民聯系卡，進一步明確了聯系內容、聯系人姓名、家庭住址和聯系電話等。各鄉鎮通過以上措施，搭建起了黨群、干群的“連心橋”，疏通了群眾訴求的渠道，使“議監會”各項工作能夠順利開展。

三、村民自治“議監會”的特殊功能

村民自治“議監會”深深植根于廣大村民之中，“議監會”成員集中民智，化解民怨，凝聚民心，加強了村“兩委”與村民之間的溝通，融洽了干群關系，在新農村建設和統籌城鄉發展的過程中發揮著強大的功能。

(一)村民自治“議監會”是還權于民的新措施

有人指出：美國等發達國家“有農民而無農村”，中國則是“有農村而無農村社會”。為什么說“中國有農村而無農村社會”?實質是因為中國基層社會自治機制的落后與缺乏。不少專家指出：“三農”問題的核心是農民問題，是農民的數量問題，也是農民的權利積欠問題。因此，解決三農問題的根本辦法在于減少農民數量，增加農民權利。充分發揮基層群眾在新農村建設和統籌城鄉發展之中的積極主動性，讓基層群眾自主、自為的投入到家鄉建設之中，還權于民，使當家作主的農民成為新農村建設和統籌城鄉發展的主體，只有這樣才能建設成環境優美、人文和諧、可持續發展的農村社區。而村民自治“議監會”則具有這方面的功能：“議監會”主要是發揮基層群眾在新村建設中的主體作用，村級重大事項由全體村民和村民代表說了算，村委會只是一個執行機構，嚴格執行聯席會和村民會議(村民代表會議)通過形成的決議事項，并定期向村民自治議監會、村民會議(村民代表會議)報告工作。這就使得基層群眾的權利得到了回歸，發揮了村民在基層治理機制之中的主體作用。

(二)村民自治“議監會”是化解矛盾的催化劑

“中國農業、農村長期發展面臨著五個突出的問題，可以概括為5個字——錢、糧、地、人、權。”在2008年11月18日發表的《中國生產力發展研究》一項分報告中，中共中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文作了這樣的概括。可見，在社會轉型期，農村問題仍舊很多，農村矛盾非常突出。為了建設農村，政府想出許多辦法，在黨的十六屆五中全會上提出了“新農村建設”，黨的十七大又提出要“統籌城鄉發展”。但當前的局面是：政府推動，而農民不動；政府越主動，農民越被動。出現這種情況的原因，主要是沒有發揮農民的主體作用，基層自治機制還亟待創新和完善。為了破解農村發展難題，充分發揮基層群眾的自治作用，龍泉驛區創新設立了村民自治“議監會”，農民的參與權、表決權、管理權和監督權得到了保障，在解決農村產權制度改革、集體經濟發展等事項中出現的矛盾方面起到了很好的作用，減少了農村問題，化解了基層矛盾。例如，蒲草村今年在落實龍泉驛區產權制度改革工作方面，“議監會”成員分片承包，四處做思想工作，讓農民明白了國家的方針政策，使得產權確認和土地流轉等各項工作都能夠順利的開展，村民相繼領到了各自的《農村土地承包經營權證》、《集體土地使用權證》和《房屋所有權證》。“我們想的是小事不出組、大事不出村。農村產權制度改革是在給我們農民辦好事、辦實事，有矛盾糾紛，鄉里鄉親的出面調解，而且說的都是公道話，所以，基本上在組上就調解下來了。”不少村民議監員都這樣說。

(三)村民自治“議監會”是決策事項的新方式

決策作為人們對未來的實踐方向、目標作出判斷和選擇并不斷進行反饋與調整的動態過程，是人們參與公共事務實踐活動的一個重要組成部分。村民自治組織是基層群眾當家作主的一個自治性組織，民主決策是其中最重要的內容之一，也是推動基層民主發展的重要途徑之一。而決策科學化和民主化功能的發揮，關鍵看決策機制的運行，具體包括四個方面：一是

政策提出的開放性；二是決策參與的集體性；三是決策過程的程序性；四是決策論證的科學性。村民自治幾十年來，基層決策機制不斷創新，如村民大會、村民代表會議、民主懇談等形式，為民主、科學的決策作出了很大貢獻。但傳統基層決策大多是村委會等組織提出，往往沒有真正體現民意，村民會議難于召開，即便召開，一般也是走過場，人數較少，在實施決策的過程中也沒有得到很好的監督，偏離了民主科學決策的本來軌道，不利于基層社會更大的發育。因此解決這一問題，需要在制度上進一步制定或完善符合本村實際的代表會議制度，使村民能夠真正表達自己的意愿。龍泉驛區創新設立的村民自治“議監會”，克服了過去決策過程中出現的困難與缺陷，這從其運行程序可以得到很好的證明：村民自治“議監會”定期召集村民代表會議，對涉及本村產業發展、土地綜合開發、土地規模流轉等與群眾利益密切相關的重大決議事項進行討論、決定是否實施；本村1／5以上有選舉權的村民聯名對村民代表會議決議提出異議的，可提請村民自治議監會復議，復議后仍有異議的，由聯席會議決定后，再召開村民會議作最終表決。村民自治“議監會”建立了自下而上的科學決策程序和機制，有效避免了過去村干部決策不科學、不合理、不透明和上級瞎指揮的問題。

(四)村民自治“議監會”是監督村委會的新途徑

過去村委會與村民之間缺乏直接有效的交流溝通形式和機制，村干部不愿、不敢、不會讓村民監督。實踐中，村黨支部總是通過與村委會交叉任職來實現對農村的領導，二者往往是兩塊牌子一套人馬。因此，靠村黨支部對村委會進行監督形同虛設。有的村，村民會議難于召開，村民代表會議制度沒有廣泛建立，靠村民會議或村民代表會議來監督、制約村委會的權力往往落空；有的村，由于懼怕村干部的打擊報復，農民“告狀”或上訪的風險成本增高，所以民主監督的渠道不暢通，致使村委會權力難以受到制約。龍泉驛區試點推出“五會－社－中心”的新型村級治理模式，突破了過去村“兩委”制，創新實行了決策、執行、監督“三權”相對分離、相互制約、相互促進的村民自治體制機制，讓村民能真正參與村務民主管理中。首先，議行分離原則使監督力度加大。村民代表會議是村自治的權力機構；由村民代表會議選舉產生的“議監會”是村民代表會議的常設機構，負責議事、提案及監督工作；村民委員會則是自治事務的執行機構。這種自治機制的設置，有利于監督的操作，進一步加大了監督的力度。其次，“議監會”的監督程序設計保障監督工作的順利開展。“議監會”只向村民代表會議負責并報告工作，“議監會”與村委會則是監督與被監督的關系。“議監會”主動介入、全程參與、廣泛聽取群眾意見，利用質詢、述職等方式對村委會執行聯席會和村民會議(村民代表會議)議決事項的運行情況進行監督，發現拒不執行、以權謀私等不正當行為，進行勸誡，并向村黨組織報告，情節嚴重的可提出罷免動議。“議監會”的這種監督就使原來村委會的同體監督向異體監督轉變，事后監督向事前監督轉變，垂直監督向同步監督轉變，真正實現了村民自己的事情自己管，村民和村級組織雙滿意的共贏效果。

四、結語

作為基層民主機制的創新發展，龍泉驛區村民自治“議監會”制度從一出現就顯示出了強大的生命力，其產生發展反映了廣大農民切實實行自治、管理村務和當家作主的強烈要求，順應了建設社會主義和諧社會和新農村的趨勢，是新形勢下村民自治民主決策與監督的新機制，有利于基層工作的順利進行，有利于村民自治的進一步發育。

參考文獻：

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[3]李成剛，錢糧地人權：當前中國農村五問題[N]，中國經濟時報，2005-11-21。

責任編輯李秀華