從“三統一”看黨的執政方式

李發銓

[摘要]黨的執政方式建設要遵循黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一這一民主政治建設的一般規律，在這一規律作用下，黨的執政方式在黨政關系方面要實行黨政分開，在執政手段方面要實行依法執政，在執政保障上要建立和完善黨內民主。

[關鍵詞]人民當家作主；依法治國；依法執政；黨內民主

[中圖分類號]D262

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0024-04

黨的領導、人民當家作主和依法治國是社會主義民主政治的三個基本要素，這三個要素既各有特點，相互區別，又相互聯系。黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，是這三個要素在保持各自的特點并存在相互間的差別或對立基礎上的統一，即統一是有差別的統一，差別是統一性之下的差別。三要素的統一性在于人民當家作主是堅持黨的領導和依法治國的目的和歸宿。江澤民曾指出：“在中國共產黨的領導下，實現人民民主，充分保障人民當家作主的民主權利，是我國政權建設的根本出發點和歸宿”，黨的領導和依法治國，都必須適應人民民主及其發展要求，為實現人民當家作主服務。三個要素的統一性還可以理解為它們在保持各自特點基礎上的“三位一體”，即黨的領導概念本身就內含著人民當家作主和依法治國的要求。而人民當家作主和依法治國也同樣內含著其他兩個要素的含義，這樣，所謂黨的領導，是指黨尊重人民自己解放自己的權力，充分發動群眾，制定反映群眾愿望，符合群眾利益的憲法和法律，通過依法治國正確引導人民為實現自己的利益采取行動。所謂人民當家作主，不是黨代替人民“為民作主”，而是黨組織發動群眾制定人民的法律，黨依法執政，支持群眾通過法定的各種渠道和方式、程序行使民主權利，管理國家和社會事務，在社會主義中國，人民當家作主只有堅持在黨的領導下，依法進行才是現實的。所謂依法治國，就是人民群眾在黨領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，是人民運用法律手段和通過法律途徑實現當家作主，保障自己的權利。所依之法是以國家意志的形式體現的人民的根本意志，是黨的主張和人民意志相統一的體現。我們對三個要素中任何一個要素都是緊密聯系其他兩個要素來理解，這三個要素的任何一個身上都凝結著黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的精神，這樣我們就可以深化對三個要素統一性的認識。

三個要素的差別表現在它們在民主政治建設中的地位和作用不同，“黨的領導是人民當家作主的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略?！秉h在三者中是能動的要素，它既是領導和支持人民當家作主的中堅力量，是執政的主體，又是依法治國的倡導者、踐行者。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，屬于黨領導人民實行當家作主的途徑、手段和方法層次，要做到依法治國，最重要的是黨在執政過程中依照憲法和法律規定掌握并運用好國家權力管理好國家事務，做到依法執政。這樣，黨的領導作用如何發揮就成為了三要素在矛盾中達到統一的關鍵，如何在堅持黨的領導的同時更好地體現人民當家作主的本質和依法治國的要求?如何使黨更好地成為人民當家作主的手段和工具?這既是民主政治建設的中心問題，也是黨創建科學執政方式需要解決的中心問題。貫穿于民主政治建設中堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的一般規律，在黨的執政方式建設這一特殊領域則表現為堅持黨的執政、人民當家作主和依法執政有機統一這一特殊規律。

執政方式是一個綜合性較強的概念，主要是指一定政黨制度下政黨控制和運作國家政權以實現黨的奮斗目標的手段、途徑和方法，以及體制、機制等，黨政關系即黨與國家政權的關系是它的主要矛盾，但政黨對國家政權的控制和運作要涉及到多個領域，如黨是排斥還是吸收其他黨派和政治力量共同治國理政，這是“民主型”和“專制型”執政方式的區別標志，這涉及到黨際關系問題、政黨制度問題；又如，執政黨如何處理黨員和組織，下級和上級，民主和集中，黨內決策等問題，這是黨內民主和黨的建設的問題，但這些又從根本上影響著政黨執掌政權的思維和決策方式；再如，政黨執政都是為了實現一定的政治目標，確定社會各階級、各階層、各界別的利益安排，這就涉及到黨群關系，而黨群關系更多的是黨的領導方式的內容。因此，執政方式既以黨如何運作國家政權為中心問題，同時又關涉政黨如何處理黨際關系、黨內關系、黨群關系等諸多方面的問題。

執政方式是政黨運作深層次理論問題的反映和折射，把黨的執政與人民當家作主和依法治國有機統一起來，這是建構黨的執政方式需要遵循的基本方針，是黨的執政方式建設的基本規律。江澤民指出：“黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主，……共產黨執政的實質是人民當家作主。”這三者的有機統一是圍繞黨的執政如何實現人民當家作主這個中心問題展開的。黨能否切實保證人民當家作主是檢驗執政方式是否科學的根本標準。黨執政是黨對國家政權機關的執掌和運作，是黨與國家政權機關(包括國家權力機關、政府和司法部門在內)關系即黨政關系的展開，黨在這個空間內的行為，直接決定著政黨與國家的關系，也決定著國家與社會的關系，黨的執政方式是否科學往往從執政黨與公共權力的關系中體現出來，因此黨執政要實現領導和支持人民當家作主的政治目標，必須正確地處理黨政關系，這是在創建黨的科學執政方式過程中實現黨的執政、人民當家作主和依法治國有機統一的關鍵環節，從社會主義國家工人階級政黨(包括中國共產黨在內)的執政歷史來看，正確處理黨政關系的關鍵在于要實現黨政分開，防止再出現以黨代政，黨政不分的情況。

以黨代政有兩種表現，一種表現是黨撇開或取代國家政權機關直接執政，這混淆了黨政各自的性質和職能，于理不通，于法無據。黨是政治組織，黨組織本身沒有治國理政的行政權力，國家政權機關才是社會公共權力的載體，這就決定了黨要執政只能通過國家政權機關才能實現，鄧小平指出：“黨團沒有超政權的權力，沒有單獨下命令、下指示的權力，它的一切決議，只有經過政府才能發生效力，要反對把黨團變成第二政權的錯誤”；另一種表現，黨執政雖然是通過運作國家政權機關來進行，但黨凌駕于國家政權機關之上，命令、指揮國家政權機關執行黨的指示、決議和方針政策，國家政權機關成為黨的執行機構。從公共權力的授受機制來看，“公共權力一旦形成，在權力所有者和權力使用者之間就形成了相應的法理關系，公共權力是按照這種法理關系的要求進行運作的，政黨可以通過各種符合法律規范的手段對其運作施加影響，但其

底線必須是不改變這種法理關系。”國家政權機關作為公共權力的承擔者，它由民眾授權產生，是民意的代表機關，只能依民意而為，黨雖是人民利益的代表，但黨的意志畢竟不同于人民的意志，黨的意志只有不僅在內容上與人民利益真正相符合，而且在形式上得到人民及國家權力機關的認可，才能因其代表著人民的意志并表現為國家意志而被國家政權機關執行。黨凌駕于國家政權機關之上，就是凌駕于民眾及民意之上，這就不僅破壞了國家政權機關只能依人民意志運作的法理關系，也違背了政黨與民眾之間的基本邏輯關系。

以黨代政的危害性首先在于它使國家權力集中于黨，導致黨組織行政化，權力化，官僚化，黨忽視領導作用的發揮而熱衷于搞行政命令，不再能很好地融入群眾，凝聚群眾，代表群眾，引導群眾，服務群眾，這就削弱了黨執政的合法性基礎。其次，從政黨政治理論看，政黨是民眾控制公共權力之手的延伸，是向國家反映社會愿望的中間環節，實行以黨代政，把黨放在與國家權力機關重合的位置上，“就使民眾與公共權力之間失去了溝通的環節，民眾也失去了對公共權力施加影響、監督和控制的工具”，這就割裂了政黨、國家和社會民眾之間的有機聯系，失去民眾監督的公共權力的運轉就可能偏離甚或脫軌于公共權力所有者——民眾意志和利益的軌道，造成公共權力和人民權利之間，黨的領導和人民民主之間的政治平衡被打破，政治統一被破壞。在國際共運史上，蘇東國家正是由于執政黨權力的過度集中和擴張導致權力變異，導致人民權利的喪失和人民國家權威的淪落。這揭示了以黨代政的致命問題：黨在根本上是人民利益的代表，但以黨代政卻制造了黨脫離群眾的可能，這種執政方式實質是黨代替人民作主或“為民作主”，它與共產黨執政是領導和支持人民當家作主、充當人民當家作主的工具是不同的。鄧小平曾深刻指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具?！惫伯a黨執政的一切理念、形式和內容，都應從這個基本前提出發。因此，共產黨執政必須實行堅決的黨政分開，從而實現由黨代替人民作主，“為民作主”向領導和支持人民當家作主，“由民作主”的轉變，這是黨的執政本質的必然要求，又體現著黨的執政方式建設的基本規律。

黨政不分，以黨代政的執政方式根源于黨在理論上混淆了黨的領導和黨的執政兩個概念，并在實踐中以黨的領導代替了黨的執政，黨的領導和黨的執政是既相互聯系又相互區另4的兩個概念。黨的領導的實現靠的是權威，它根源于黨以這種或那種方式贏得的群眾對黨從內心的崇尚和普遍認同，自覺授權和自愿服從，而不是權力性的脅迫或強制。黨的執政靠的是權力，執政是對國家政權機關的運作，國家政權機關的運轉就是行使公共權力，以強制力為依托來治國理政。兩者的聯系在于，一方面黨的執政是以黨充分發揮對群眾的團結凝聚，激勵感召，代表引導作用從而建立黨的權威為基礎的。另一方面，在黨成為執政黨的情況下，黨的執政成為實現黨的領導的基本手段，黨的領導必須立足于通過黨執政即黨作為國家制度內的領導力量運作國家制度來實現。黨應增強執政意識，將領導活動納入到國家憲法和法律的規范制約下。我國是在中國共產黨領導下經過長期武裝斗爭才建立的，黨在長期革命歷程中贏得了民心、民信，牢固樹立了黨的權威，這使黨在建國以后相當長時期內仍習慣于從黨的領導的角度治國理政，它以黨的權威為保證，以黨的政策而不是國家法律為主要手段，以發動群眾運動為主要途徑來治理國家。執政過程中黨是“憑借政治上的絕對領導地位而不是憑借法律上的執政地位來主導國家生活。在這種領導方式和執政方式中，黨不是作為執政黨，而是作為不依賴于國家法律和制度而存在的領導力量進行領導，它要么撇開國家法律和制度進行領導，要么代替國家法律和制度進行領導。傳統的黨政不分，以黨代政和黨的高度集權就是在這種領導方式和執政方式下形成的”。由于黨的領導沒有納入法制軌道，法律的權威沒有樹立起來，國家法律(包括憲法)被虛置，憲政缺位，不能對黨及其領導活動進行有效的法律制約，導致黨的領導權威畸形膨脹，使得黨客觀上具備了撇開國家機關和法律制度直接執政的能量，這正是黨的領導所以能代替黨的執政的原因所在，因此，解決黨政不分，以黨代政問題的對策在于實行法治。實行法治是規范黨政關系，實現黨政分開的基本途徑和根本保障，社會主義法治是依據反映人民意志的法律進行社會管理和治理的活動，它作為治國的基本原則，主要在于制約和規范政治權力，保障人民的權利。法治要求黨的執政權的取得和行使都應以法律為依據，黨必須依照憲法和法律的規定，依照法定程序與國家政權機關發生關系，在此基礎上形成制度化的法律關系，依法對國家實施領導。

從黨政分開的內涵看，黨政分開一方面是要明確黨政各自的職能，實現黨政職能分開，特別是要明確黨的執政職能，即執政黨在執政過程中究竟應有哪些職權責任，要劃清執政黨對公共權力施加影響的邊界，另一方面，黨政分開又應在此基礎上構建黨運作國家權力機關的合乎法理關系的黨政聯系機制，實現黨政之間在制度、功能和政治過程上的協調和耦合。這兩個方面的實現都有賴于法治，首先，依法治國要求黨必須在憲法和法律范圍內活動，“我們黨無論是發文件，還是領導什么工作，都應該以憲法和法律為依據”，黨不能把自己置于憲法和法律的要求和監督之外，不允許越過憲法和法律另搞一套。這實質上是解決“黨的權威大還是國家意志大，黨的政策大還是國家法律大”的問題，確立憲法和法律在社會政治生活一切方面處于至上地位，改變以黨代政中黨的領導權威畸形膨脹的狀況，通過維護憲法和法律的權威來維護黨的權威，全面加強黨政關系的法律基礎，運用法制把黨的執政行為控制在符合政權運作法理關系的界限內，達到實現黨政職能分開的目的。其次，依法治國要求黨必須通過國家政權機關把自己的方針政策國家意志化、轉化成法律后，再出國家權力機關實施，禁止黨的決議、方針政策未經政權機關國家意志化就要求國家和社會執行的行為。這就界定了黨運作國家政權機關的黨政聯系機制在于黨按照法定程序實現權力轉化，依法執政。黨執政的重點和運作公共權力的主要手段，就是通過法定程序進行立法工作，爭取把本黨的主張和決定被代表國家意志的國家立法機關接受和通過，上升為法律。

法律化、制度化是民主得以實現和有效運行的重要條件和基本保障，鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！币陨戏治稣f明，

克服黨政不分，以黨代政，實現黨政分開的現實路徑是把黨的執政全面納入法制化軌道，使黨政關系獲得充分的法律規范和法律保障，始終堅持依法治國和依法執政。這正是我們提出依法治國是完善黨的領導和實現人民當家作主的基本途徑和法制保證的重要依據和理由。我們黨的執政方式實現制度化和法律化，一方面要求在法制層面上健全權力運作，特別是黨政分開的具體法律法規，為依法執政提供完備的法律保障，另一方面更重要的是在行動層面上黨要自覺地依照憲法和法律規定的國家政權運作方式來執掌國家政權，把依法治國精神貫徹到具體執政過程中，真正做到依法執政。

人民代表大會制度是我國的政權組織形式即政體，我國國家權力的法定運作方式是人民代表大會制度的方式。依法執政要求黨通過法定的政權運行方式進行執政，主要是指黨通過實行人民代表大會制度，經過國家權力機關按照法定程序制定法律或作出決定，把黨的主張變成國家意志，通過國家行政機關貫徹執行。堅持依法執政就是要把執政重心轉到支持和配合人民代表大會行使職權上，使人民代表大會制度高效持續運轉起來。

在依人民代表大會制度執政過程中存在兩個問題，一是黨的意志要轉化成國家意志，必須經由人民代表大會審查并通過；二是黨如何才能使自己的主張和意志被人民代表大會通過從而實現執政。前者意義在于，人民代表大會制度為人民意志上升為法律提供了制度上的保證。黨是國家和社會的領導者，人民的意志一般是經由黨的整合和提煉后提交給人民代表大會的，由于多種因素的影響，這個過程中形成的黨的意志與本來意義上的人民意志可能有差別甚至背離，在以黨代政條件下，黨的意志無論在事實上是否與人民意志相符都可以直接付諸實施，但在依法執政條件下，黨的意志要經由人民代表大會轉化為法律后才能被實施和執行，這個轉化過程實際是人民及其代表機關對黨的意志的合人民性的審查，通過審查，否定那些不符合人民真實要求和意志的部分，使其不能上升為法律，從而防止它們借人民意志的名義被實施而產生負面影響。這是依法執政對以黨代政中黨可能脫離群眾，黨的領導和人民民主之間政治平衡和政治統一可能被破壞這一風險的有效防范。黨只有通過人民代表大會制度執政，才能使自己的意志與人民意志的統一取得合法性，而不經過人民代表大會制度的法定程序，直接把黨的主張視為國家意志加以執行的做法，只能是“替民作主”。這就說明，黨堅持依法執政，就是要從制度上和法律上保證黨的執政活動始終代表最廣大人民的根本利益，人民的意志和利益是依法治國與堅持黨的領導相統一的基礎，也說明堅持黨的領導和依法治國的歸宿和目的是實現人民當家作主。

第二個問題實質是依法執政和人民代表大會制度對黨的領導提出的挑戰，因為黨的意志只有取得與人民意志的統一，在體制上被人民代表大會通過，轉變為國家意志后，才能產生執政效能，進而實現執政。所以黨在領導和執政過程中就必須建立保證自己的路線、方針、政策以及決策行為真正代表人民利益，體現人民的要求，得到人民的認同和支持的機制，這屬于黨的領導作用如何發揮的問題，即黨如何聯系群眾，凝聚群眾，代表群眾，引導群眾的問題。一般說來，執政黨可以通過其在國家政權機關中的黨組織、黨員、擔任領導職位的黨員干部來保證黨的意志國家化，但是，他們行使自己職權的合法性來自于他們在國家政權機關中的具體職位，如果他們在行使職權時因遵從黨的意志而違背了人民的意志，就會被人民代表機關罷免，所以共產黨執政把優勢僅建立在權力之上是靠不住的，它的優勢更應在于引導和服務。這樣就必然要求提高黨集中民意、服務民眾、贏得民心的能力，而這種能力有賴于通過發展黨內民主來生成。

在依法執政條件下，執政黨必須建立并完善自身的內部民主機制，在保障黨員民主權利基礎上使黨內的各種意見都充分發表出來，正常地開展討論、爭論、批評和自我批評，達到在民主基礎上的集中，才能充分反映民意和集中民智，做到決策的科學化和民主化，使黨的路線、方針、政策符合人民的利益，為人民所認同并被人民代表大會通過，最終才能回應依法執政執政方式的價值內核——人民當家作主。黨的十六大報告指出：“黨內民主是黨的生命”，關系到黨的執政地位和生死存亡，社會主義國家共產黨在一黨長期執政、不存在競爭性政黨，缺乏異體監督力量條件下，如果沒有黨內民主，必然功能衰退，執政能力衰弱，失誤頻繁，喪失生機和活力，最終將在人民的選擇中被淘汰。黨內民主“主要價值就是通過黨內的民主參與、監督和選擇，保證黨的干部和黨的各級組織，自覺堅持人民利益，從人民利益出發，以正確的決策回應人民的參與、監督和選擇，回應人民代表機關對國家權力的行使，從而在機制上保證黨的領導適應人民民主。”黨內民主機制是一個“為黨的決策接受人民參與和監督，為黨所輸出的理論、路線、政策和國家權力組織活動經得起人民選擇，得到人民群眾及其代表機關認同和支持，提供內部保證”的機制。黨內民主通過健全黨內的民主生活，增強黨的生機和活力，黨內民主以及由此帶來的組織活力是推動人民民主發展的重要力量。同時，黨內民主具有開放的內在結構，它不僅接受黨員，而且要接受廣大人民群眾和民主黨派的民主監督。黨的主張的形成過程和變成國家意志的過程，就是發揚黨內民主和人民民主的過程。這種開放性的黨內民主結構是黨內民主推動人民民主的關鍵所在。

從堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一看黨的執政方式，我們看到黨的執政方式只有實行黨政分開，才能為實現人民當家作主奠定基礎；只有實行依法執政，才能在劃清黨政職能基礎上構建科學的黨運作國家政權的機制，做到黨政分開，而只有立足于發展和完善黨內民主機制才能真正實現依法執政。黨內民主是依法執政和黨政分開能夠實現的支撐點，也是黨的領導、人民當家作主和依法治國三者統一的結合點和立足點。黨內民主、依法執政、黨政分開是構建黨的執政方式必須堅持的三個基本原則，這是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一這一民主政治建設基本規律對黨的執政方式的必然要求和具體體現。

責任編輯李秀華