“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度改革的探討

鞠國寶

一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的主要做法

(一)基本原則:①是預(yù)算管理權(quán)不變?cè)瓌t,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣財(cái)政部門的指導(dǎo)下,編制本級(jí)預(yù)算、決算草案和本級(jí)預(yù)算的調(diào)整文字,組織本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行;②是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變?cè)瓌t;③是財(cái)務(wù)審批權(quán)不變?cè)瓌t,屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?④是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變?cè)瓌t,鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的各項(xiàng)債權(quán)和債務(wù)仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔(dān)。

(二)規(guī)范操作事項(xiàng):

①預(yù)算共編:縣財(cái)政局按有關(guān)政策,結(jié)合財(cái)力實(shí)際,明確預(yù)算安排順序和重點(diǎn),提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見,報(bào)縣政府批準(zhǔn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財(cái)政局的指導(dǎo)意見,編制本級(jí)綜合財(cái)政預(yù)算草案并按程序報(bào)批,在年度預(yù)算執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)縣財(cái)政局審核;調(diào)整數(shù)額較大的,向縣政府報(bào)告。審核后的預(yù)算調(diào)整方案需報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議批準(zhǔn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等職能均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制財(cái)政預(yù)算應(yīng)按照“量入為出,收支平衡”的原則進(jìn)行編制,不列赤字。

②賬戶統(tǒng)設(shè):撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶,縣級(jí)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)了“結(jié)算戶”、“工資專戶”、“支出戶”、“糧食補(bǔ)貼專戶”和“專項(xiàng)資金專戶”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)、外收入均繳入“結(jié)算專戶”;“工資戶”用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的統(tǒng)發(fā)工資;“支出戶”用于核算除統(tǒng)發(fā)工資外的其他各項(xiàng)開支;“專項(xiàng)資金專戶”用于核算糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和退耕還林等補(bǔ)貼資金。

③集中收付:鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有資金全部納入財(cái)政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入繳入結(jié)算賬戶,實(shí)行收支兩條線管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金由縣財(cái)政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算和資金調(diào)度情況,按照先人員經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)支出,后公用經(jīng)費(fèi)、一般性支出的支出順序撥付。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支的機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員和離退休人員的離退休費(fèi),由縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放,資金直接劃入個(gè)人銀行賬戶;對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi),由縣財(cái)政按預(yù)算逐月?lián)芨吨拎l(xiāng)鎮(zhèn)“基本支出專戶”;對(duì)專項(xiàng)支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng),經(jīng)縣財(cái)政審核批準(zhǔn)后撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)“專項(xiàng)資金專戶”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金按照先繳入“結(jié)算專戶”,后撥付資金的原則進(jìn)行安排。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳入“結(jié)算專戶”的預(yù)算外資金,撥付前,先由用款單位編制分月用款計(jì)劃,視其資金繳存狀況,經(jīng)財(cái)政所審核后,將資金撥至相關(guān)賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金縣財(cái)政不予調(diào)控。

④采購統(tǒng)辦:鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)在政府采購目錄范圍內(nèi)的采購支出,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)和計(jì)劃,經(jīng)縣財(cái)政審核后,交由縣政府采購辦集中統(tǒng)一辦理。

⑤票據(jù)統(tǒng)管:鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、收款收據(jù)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收據(jù)等,其管理權(quán)全部上收到縣財(cái)政局,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所指定專人負(fù)責(zé)票據(jù)的領(lǐng)取、發(fā)放、保管及核銷工作,實(shí)行“限量領(lǐng)購、以舊換新、定期核銷、票款同行”的辦法,以票核收,嚴(yán)禁坐收坐支,嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移、隱匿各項(xiàng)收入。

⑥操作流程:鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位需要資金→鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所網(wǎng)上申請(qǐng)→鄉(xiāng)財(cái)縣管辦→審核、批復(fù)同意后生成撥款單→財(cái)政所打印撥款單(申請(qǐng)資金成功)→月底整理憑證向鄉(xiāng)財(cái)縣代管辦報(bào)賬→鄉(xiāng)財(cái)縣管辦記賬、生成報(bào)表。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所與鄉(xiāng)財(cái)縣管的職責(zé)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算,網(wǎng)上向鄉(xiāng)財(cái)縣管辦申請(qǐng)資金、資金撥付,整理憑證、報(bào)賬。

鄉(xiāng)財(cái)縣管辦公室管理“結(jié)算專戶”,及時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行款項(xiàng)的審核、批復(fù)、撥付及鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算專戶資金的核算。

二、目前取得的一些成效

2006年我縣開始對(duì)全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政業(yè)務(wù)統(tǒng)一由縣會(huì)計(jì)核算中心代管,全面管理起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外各項(xiàng)資金,經(jīng)過兩年的運(yùn)行,工作開展較為順利,并在規(guī)范收支方面取得了初步成效。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算比過去更加規(guī)范、透明。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù)管理規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù)統(tǒng)一由縣級(jí)發(fā)放、核銷,實(shí)行“限量領(lǐng)購、以舊換新、定期核銷、票款同行”,及時(shí)繳款。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出更規(guī)范,津補(bǔ)貼發(fā)放規(guī)范統(tǒng)一,鄉(xiāng)直單位財(cái)務(wù)監(jiān)督由事后監(jiān)督提前到事前監(jiān)督。

三、存在的問題

目前鄉(xiāng)財(cái)縣管工作還處在代理做賬階段,存在的問題有:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算不夠細(xì)化,中途調(diào)整變化大,預(yù)算調(diào)整較隨意。有關(guān)人員對(duì)鄉(xiāng)財(cái)縣代管的具體職責(zé)提出質(zhì)疑。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出監(jiān)管不能完全達(dá)到事前監(jiān)督。

代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)的預(yù)算會(huì)計(jì)平時(shí)只能根據(jù)網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)撥款,月底憑交來的發(fā)票做賬,對(duì)資金的來龍去脈并不清楚,工作帶有很大的盲目性、被動(dòng)性和管理乏力;而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的收支管理,特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,財(cái)政所有一定的壓力;對(duì)鄉(xiāng)村級(jí)涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理不規(guī)范等等。

如何結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的實(shí)際,從中找到符合發(fā)展大趨勢的路子,深化這項(xiàng)改革,進(jìn)一步做好這項(xiàng)業(yè)務(wù),是擺在我們當(dāng)前需要思考解決的問題。

四、鄉(xiāng)財(cái)縣管與國庫集中收付制度相結(jié)合后與結(jié)合前效果、職能變化比較

1.效果比較:①鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位支出實(shí)現(xiàn)直接支付,減少支付環(huán)節(jié),加快支付速度;②鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)集中核算,便于規(guī)范支出,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管。

2.職能比較:①核算職能由財(cái)政所改為鄉(xiāng)財(cái)縣管辦集中核算,財(cái)政所其他職能不變。

五、鄉(xiāng)財(cái)縣管與國庫集中收付制度相結(jié)合的具體設(shè)想

為了使鄉(xiāng)財(cái)縣管與國庫集中收付制度相結(jié)合,結(jié)合吉水縣實(shí)際,建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度,總體思路為:建立單一賬戶體系,實(shí)行兩個(gè)分離,強(qiáng)化三個(gè)原則,加強(qiáng)收支監(jiān)管,完善各項(xiàng)制度,強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)管理。

1.建立單一賬戶體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)商業(yè)銀行開設(shè)的結(jié)算戶全部集中到縣級(jí)商業(yè)銀行(必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有業(yè)務(wù)點(diǎn)的)為核心,保留“工資專戶”、“糧食補(bǔ)貼專戶”和“專項(xiàng)資金專戶”。

結(jié)算賬戶由鄉(xiāng)財(cái)縣管辦設(shè)一人負(fù)責(zé)核算結(jié)算戶的總賬,記錄、核算和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預(yù)算內(nèi)外資金的收支活動(dòng);設(shè)三人負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算戶的明細(xì)分類核算,核算和撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預(yù)算內(nèi)外資金。在國庫集中收付制度下,各單位的資金收付都通過這一賬戶集中辦理,資金由這一賬戶直接撥給商品和勞務(wù)供應(yīng)商或工程承建單位,不存在現(xiàn)行分散支付制度下層層轉(zhuǎn)撥、多個(gè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)賬的問題。各單位可根據(jù)自身需要,在財(cái)政部門批準(zhǔn)的預(yù)算額度內(nèi),其資金由國庫集中支付。這樣,資金是單位的,所有權(quán)和使用權(quán)沒有改變,僅僅改變了支付方式而已。

工資專戶為零余額賬戶,用于記錄、核算和反映實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)的財(cái)政性資金活動(dòng),設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿,進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

專項(xiàng)資金專戶用于核算糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和退耕還林等補(bǔ)貼資金。

2.實(shí)行兩個(gè)分離。①收支分離,即收支兩條線管理,收入包括預(yù)算內(nèi)外資金全部進(jìn)入結(jié)算戶,改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位坐收坐支現(xiàn)象。②資金使用與審核管理相分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位每月根據(jù)實(shí)際需要、年度部門綜合預(yù)算計(jì)劃和單位資金結(jié)存情況向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所申請(qǐng)直接支付額度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所每月初匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位申請(qǐng)額度向縣鄉(xiāng)財(cái)縣管辦批復(fù),鄉(xiāng)財(cái)縣管辦根據(jù)單位資金結(jié)存情況和部門預(yù)算計(jì)劃復(fù)核后,并下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位額度。財(cái)政所按照鄉(xiāng)財(cái)縣管資金批復(fù)程序,根據(jù)單位需要將已發(fā)生的支出直接將資金撥付商品和勞務(wù)供應(yīng)商或工程承建單位,如果屬零星開支,由單位報(bào)賬員在備用金中支付,向財(cái)政所申請(qǐng)補(bǔ)充備用金。月終,財(cái)政所將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位發(fā)生的支出憑證整理歸類后送鄉(xiāng)財(cái)縣管辦集中審核、核算。資金的所有權(quán)和使用權(quán)仍屬于單位,審核管理屬于鄉(xiāng)財(cái)縣管辦,改變?cè)瓉磬l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所審核管理不力現(xiàn)象。

3.強(qiáng)化三個(gè)原則。①規(guī)范操作原則。明確鄉(xiāng)財(cái)縣管辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、預(yù)算單位職責(zé),不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)限,使各項(xiàng)財(cái)政性收支都按規(guī)范的程序在單一賬戶內(nèi)運(yùn)作。②強(qiáng)化監(jiān)督原則。增強(qiáng)財(cái)政收支透明度,使收入繳庫和支出撥付的整個(gè)過程處于有效的監(jiān)督之下,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付和集中核算相結(jié)合。③縣鄉(xiāng)財(cái)政結(jié)算體制不變?cè)瓌t,縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制維持不變,縣鄉(xiāng)資金調(diào)度仍然通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算戶實(shí)現(xiàn)與下級(jí)往來。

4.加強(qiáng)對(duì)單位收支監(jiān)督管理。硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束,嚴(yán)禁違反規(guī)定的超預(yù)算支出,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出順序,按照先人員經(jīng)費(fèi)支出、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出,后一般支出、專項(xiàng)支出的順序撥付資金。杜絕鋪張浪費(fèi),對(duì)會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、車修燃料費(fèi)等彈性開支進(jìn)行嚴(yán)格控制,實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)公開制度,預(yù)決算和執(zhí)行情況要定期公示。采取各種措施管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù),以票管收。統(tǒng)一規(guī)范單位人員的津貼、補(bǔ)貼、補(bǔ)助,規(guī)范公用支出,嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,防止隨意擴(kuò)大支出范圍和提高支出標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不合法、不合理的開支堅(jiān)決制止,對(duì)有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開支要給予積極支持。縣級(jí)財(cái)政要組織人員對(duì)上述每一筆申請(qǐng)的撥款進(jìn)行跟蹤問效,監(jiān)督檢查。對(duì)于上級(jí)撥來的新農(nóng)村建設(shè)資金、公路建設(shè)資金、幫扶資金等涉農(nóng)資金,應(yīng)統(tǒng)一由村級(jí)財(cái)務(wù)代管機(jī)構(gòu)管理核算,實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)代管”,財(cái)政所進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

5.完善規(guī)章制度。進(jìn)一步完善《鄉(xiāng)財(cái)縣管業(yè)務(wù)操作規(guī)程》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》、《規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)原始憑證辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)定》、《專項(xiàng)資金管理制度》、《單位報(bào)賬審批制度》、《票據(jù)管理制度》等制度。

6.強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)信息管理。構(gòu)建快捷、高效、安全的信息平臺(tái),充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù),處理財(cái)政業(yè)務(wù),規(guī)范操作,提高辦事及管理效率。

(作者單位:吉水縣國庫支付中心)