對(duì)完善中國特色地方自治制度的幾點(diǎn)思考

【摘 要】 完善中國特色地方自治制度,當(dāng)前關(guān)鍵在于強(qiáng)化普通地方自治。必須著力解決三個(gè)突出問題:一是完善地方公民參與制度,突出公眾參與制度的操作性與科學(xué)性。二是完善地方各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分。三是完善地方監(jiān)督體系與制度,理順監(jiān)督運(yùn)行關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】 中國特色;地方自治;公眾參與;權(quán)責(zé)劃分;監(jiān)督體系

隨著我國行政體制改革工作的推進(jìn),地方自治探索問題日益受到關(guān)注。地方自治問題既涉及中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系劃分,又直接關(guān)系到我國基層社會(huì)發(fā)展,因此,能否構(gòu)建適合中國國情的中國特色地方自治制度,不僅事關(guān)我國行政體制改革的成敗,更直接影響到我國社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。一直以來,有部分學(xué)者認(rèn)為我國只有特別行政區(qū)自治和民族區(qū)域自治才屬于地方自治。近年來,關(guān)于強(qiáng)化普通地方自治,完善中國特色地方自治制度的呼聲則越來越高。筆者認(rèn)為,完善中國特色地方自治制度,當(dāng)前關(guān)鍵在于強(qiáng)化普通地方自治,而強(qiáng)化普通地方自治,則必須著力解決以下三個(gè)突出問題。

一、地方公民參與制度的完善

民主社會(huì)中,政府治理的合法性基礎(chǔ)在于民意,而民意獲得的基本途徑是公眾參與。廣義的公眾參與涉及政治過程、立法過程以及行政過程,狹義的公眾參與限于行政過程,特別是行政立法與行政決策過程。

1、我國現(xiàn)行地方公眾參與制度的缺陷與不足

在我國,按照廣義的公眾參與來看,政治過程、立法過程的公眾參與基本能通過人民代表大會(huì)制得到一定實(shí)現(xiàn)。最大的問題在于,行政過程的公眾參與的實(shí)現(xiàn)方式還比較形式化,雖然實(shí)踐中已大致形成了聽證會(huì)、公開征集意見、立法調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)等公眾參與模式,但從根本上還未建立起一套可操作的細(xì)化的公眾參與制度。哪些問題需要參與?以什么方式參與?如何組織參與?如何監(jiān)督參與?等等,這一系列問題都還缺乏清晰的制度答案。這導(dǎo)致我國有些地方公眾參與流于表面,不能準(zhǔn)確反映民意,亦不能充分尊重民意。甚至某些所謂公眾參與的聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)成為某些行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)解民意、任意決策的“民主通道”。這不僅極大挫傷了人民群眾參政的熱情和積極性,同時(shí),也對(duì)群眾與政府之間的互信關(guān)系造成一定負(fù)面影響。行政立法、行政決策對(duì)人民群眾的基本利益往往有較大影響,民眾的意見如果不能在行政立法和行政決策中得到充分反映和尊重,各項(xiàng)行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及各種行政決策就先天缺乏在群眾中的可行基礎(chǔ),現(xiàn)實(shí)中類似“重慶出租車事件”等群眾針對(duì)某些地方規(guī)章及地方?jīng)Q策的極端反對(duì)事件,無不是此問題的有力佐證。可見,行政立法、行政決策中的公眾參與形式化問題,必須快速加以解決。

2、公眾參與是行政立法和決策傳達(dá)民意的前提和基礎(chǔ),是地方政府自治民主性的根本保證

當(dāng)代中國已經(jīng)面臨一個(gè)“迫切需要公眾參與”的時(shí)代。從政府角度看,公眾參與可以為推進(jìn)有效的政府治理、構(gòu)建互動(dòng)合作的政府與社會(huì)關(guān)系、重建公共權(quán)力的權(quán)威等提供新的社會(huì)資源;從社會(huì)角度看,公眾參與有助于促進(jìn)多元利益主體的對(duì)話合作、實(shí)現(xiàn)多方共贏、促進(jìn)社會(huì)公平。最為關(guān)鍵的是,要建立有中國特色的地方政府自治制度,必須更加突出建設(shè)地方公眾參與制度。地方政府自治制度從根本上是要實(shí)現(xiàn)一方人民治理一方土地,實(shí)現(xiàn)公共治理上的“因地制宜”、科學(xué)發(fā)展。顯然,如果行政立法和決策不能充分實(shí)現(xiàn)公眾參與,一個(gè)地方的“特情”就難以得到全面真實(shí)的反映,自治的成效不僅大打折扣,自治也會(huì)演變?yōu)樯贁?shù)決策者的大權(quán)獨(dú)斷,而不是真正的人民自治。因此,公眾參與是地方政府行政立法和決策傳達(dá)民意的前提和基礎(chǔ),也是我國地方政府自治人民民主性的根本保證。

3、借鑒國外地方公眾參與制度,加強(qiáng)我國地方公眾參與的有效制度供給,突出公眾參與制度的操作性與科學(xué)性

當(dāng)公眾參與成為一個(gè)時(shí)代需求時(shí),我們所面臨的,就已經(jīng)不是要不要公眾參與的問題,而是如何提供有效可行的制度來滿足公眾參與需求的問題。面對(duì)我國地方政府自治制度構(gòu)建中地方公眾參與制度的建立和完善這一問題,最便捷的做法莫不如針對(duì)“己之所短”,借鑒國外一些較為成熟的地方公眾參與制度加以彌補(bǔ)。

我國地方公眾參與制度的最大缺陷在于雖有了制度框架,但缺乏科學(xué)細(xì)致、可操作的程序性規(guī)定,制度整體缺乏剛性,實(shí)施中模糊性、隨意性較大,容易流于形式。以行政立法中的聽證制度為例,我國只有南京等少數(shù)幾個(gè)城市規(guī)定了行政規(guī)章的立法聽證辦法,而實(shí)踐中舉行行政立法聽證的也相當(dāng)少,關(guān)鍵原因在于是否舉行立法聽證會(huì)由政府根據(jù)情況決定,群眾意見并不能主導(dǎo)。與之相反,西方一些地方公眾參與較為成熟的國家,特別注重公眾參與的細(xì)化程序規(guī)定。以美國加利福尼亞州為例,《美國加利福尼亞州行政部門規(guī)章制定》就在第六章專門規(guī)定了規(guī)章制定程序,并明確該程序規(guī)定的首要目標(biāo)就是給公眾提供一個(gè)參與規(guī)章制定的機(jī)會(huì)。該程序規(guī)定,行政部門制定規(guī)章首先要向公眾發(fā)出規(guī)章制定通知,即要向所有曾向部門提出索取通知申請(qǐng)的人寄送通知,還要在英特網(wǎng)上同時(shí)公布;其次,要給公眾不少于45天的初始草案評(píng)議期,評(píng)議的形式包括寫信、傳真或電子郵件等,期限截止日期應(yīng)在通知中注明,書面評(píng)議期結(jié)束的15日前,任何利益方呈遞書面請(qǐng)求舉行聽證,部門必須發(fā)出通知舉行聽證會(huì);第三,有關(guān)部門要對(duì)公眾初始草案修改建議進(jìn)行評(píng)估和歸類;第四,有關(guān)部門針對(duì)評(píng)議對(duì)規(guī)章進(jìn)行重大修改,這種修改也要給公眾至少15天的評(píng)議時(shí)間,有關(guān)部門必須就擬修改的內(nèi)容向?qū)σ?guī)章草案擬修改部分呈遞過書面評(píng)議的人,或在聽證會(huì)上提出質(zhì)證的人,或要求獲得修改草案的人,連同修改內(nèi)容本身發(fā)出通知,同時(shí),該通知也必須在網(wǎng)上公布;第五,給公眾對(duì)部門所依賴的新材料作出評(píng)議的機(jī)會(huì);第六,規(guī)章制定部門進(jìn)行總結(jié)和回復(fù)評(píng)議,這將成為制定規(guī)章的最終的理由陳述的一部分。第七,規(guī)章制定部門制定規(guī)章和制作索引和目錄,該索引和目錄中必須包括部門官方保證書或如果做偽證將受到懲罰的聲明。第八,制定規(guī)章的部門必須從在加州規(guī)章通知公告上發(fā)布規(guī)章制定程序草案起一年內(nèi)將規(guī)章制定程序呈行政法辦公室審查。

顯然,我國地方公眾參與制度的完善,必須從建立健全行政立法和決策中公眾參與的操作性程序規(guī)定抓起,明確公眾參與的具體事項(xiàng),發(fā)表意見的具體途徑,建立科學(xué)的意見反饋機(jī)制、有效的意見吸收采納監(jiān)督機(jī)制,等等。

二、地方各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分的完善

要實(shí)現(xiàn)卓有成效的中國特色地方政府自治,必須對(duì)我國改革開放以來中央“分權(quán)讓利”形成的地方權(quán)力較為混亂的格局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整與梳理。加強(qiáng)縣級(jí)基層政府的自主治理,加固省級(jí)政府與中央政府的行政隸屬關(guān)系,形成有統(tǒng)有分、權(quán)責(zé)一致的地方權(quán)責(zé)劃分體系。

1、我國中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府內(nèi)部在權(quán)責(zé)關(guān)系方面存在的問題

我國中央政府與地方政府在權(quán)責(zé)關(guān)系上的特點(diǎn)表現(xiàn)為,中央主要通過人事、財(cái)政控制地方,同時(shí)中央政府缺乏獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu),中央的政策有賴于地方的執(zhí)行。1980年以來,我國在立法、干部管理、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的分權(quán)改革,省級(jí)政府取得了較大自主權(quán)。長期以來,“省”成為地方的代表,我國的一系列地方政策和地方建設(shè)也都以“省”為核心展開。但在一省內(nèi)部,真正擔(dān)負(fù)著一方經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境、民族、公安等等一系列公共事業(yè)發(fā)展責(zé)任的縣、市(區(qū))級(jí)政府卻缺乏自主的治理權(quán)。結(jié)果是,“權(quán)”分到了“省”,“責(zé)”卻仍在“縣”。這樣的權(quán)責(zé)劃分關(guān)系導(dǎo)致,一方面,中央缺乏獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu),其政策完全依賴省級(jí)地方政府執(zhí)行,省級(jí)政府則與地方利益糾纏,缺乏執(zhí)行中央政策的內(nèi)在動(dòng)力,造成中央政令不暢通;另一方面,一省內(nèi)部,省級(jí)政府本身也存在相對(duì)獨(dú)立的利益,省作為“地方”從中央拿到的“權(quán)”成為省級(jí)政府牽制下級(jí)政府并為自身謀利益的重要手段。資料統(tǒng)計(jì),我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國財(cái)政收入的21%,但縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的71%左右,同時(shí),縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政卻在向全國一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公共服務(wù)。非常明顯的是,資源已極度向少數(shù)大城市聚集,縣、鄉(xiāng)作為國家發(fā)展的根本,卻幾乎民窮財(cái)盡。因此,要解決好地方自治和中央集權(quán)的關(guān)系,關(guān)鍵在于確立好地方利益實(shí)體,即地方自治權(quán)究竟應(yīng)該歸屬于哪一級(jí)地方政府,才更符合國家利益和人民利益。

2、建立中國特色的以實(shí)現(xiàn)“縣級(jí)政府地方自治、省級(jí)政府由中央統(tǒng)領(lǐng)”為目標(biāo)的權(quán)責(zé)劃分體系

從我國的實(shí)際情況看,農(nóng)業(yè)人口仍然占到較大比例,我國很多發(fā)展中的問題仍然是基層社會(huì)發(fā)展的問題,老百姓的大部分利益仍需要靠基層政府根據(jù)具體情況實(shí)際解決。因此,雖然從地理角度看,省是一級(jí)地方政區(qū),但從人民利益角度看,縣才是最合理的地方實(shí)體。因此,中國特色的地方政府自治應(yīng)是縣級(jí)地方政府自治。與之相應(yīng)的,地方政府權(quán)責(zé)劃分應(yīng)突出兩個(gè)目標(biāo),一是強(qiáng)化縣級(jí)政府自主地位,取消上級(jí)政府對(duì)其在人事、財(cái)政上的絕對(duì)控制權(quán),將一縣的經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)綜合發(fā)展的權(quán)力和責(zé)任都真正統(tǒng)一于縣級(jí)政府,做到還權(quán)于民。二是明確省級(jí)政府作為中央政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法律地位,將金融、教育、環(huán)境、民政、民族等應(yīng)由中央統(tǒng)一部署的事業(yè)的政令的執(zhí)行作為省級(jí)政府的首要職責(zé),并負(fù)責(zé)加強(qiáng)中央與地方行政立法的統(tǒng)一性管理,確保中央政令的暢通。具體做法上,應(yīng)通過憲法性法律明確中央與地方(縣)的事務(wù)管轄范圍,以此為基礎(chǔ),進(jìn)一步明確縣、市、省級(jí)政府的各項(xiàng)權(quán)責(zé)。

三、地方監(jiān)督體系與制度的完善

有效的地方自治離不開科學(xué)的地方監(jiān)督體系與制度。地方自治的根本目的是盡可能地讓當(dāng)?shù)厝嗣褡灾鳑Q定本地的發(fā)展,使本土民眾獲得更大的福利。但是,當(dāng)?shù)胤阶灾我蟮胤秸@得更大自主權(quán)時(shí),對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督一旦不能到位,這一人民自主權(quán)就會(huì)演變?yōu)樯贁?shù)掌權(quán)者的絕對(duì)自由權(quán),自治地方就會(huì)成為少數(shù)當(dāng)政者的“獨(dú)立王國”。

1、我國現(xiàn)行地方監(jiān)督體系的弊病

我國現(xiàn)行地方監(jiān)督體系大致有五個(gè)方面構(gòu)成,一是政黨監(jiān)督。它既包括中共黨委作為執(zhí)政黨對(duì)一切國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督,也包括中共作為執(zhí)政黨與各民主黨派作為參政黨之間的相互監(jiān)督。二是人大監(jiān)督。三是行政監(jiān)督。它包括上下級(jí)之間的一般工作監(jiān)督和監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督。四是司法監(jiān)督。五是社會(huì)監(jiān)督,主要指公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒介、社會(huì)輿論的監(jiān)督。現(xiàn)行監(jiān)督體系在實(shí)踐運(yùn)行中尚存在諸多弊病:一是各監(jiān)督力量強(qiáng)弱差別較大,各項(xiàng)監(jiān)督難以形成共同作用并相互制約的有效合力。眾多監(jiān)督力量中,政黨監(jiān)督中的中共黨委執(zhí)政黨監(jiān)督顯然居于強(qiáng)勢(shì)地位,甚至某些監(jiān)督性參考意見事實(shí)上成為具體的執(zhí)行意見。與之相反的,地方人大的監(jiān)督則處于較為弱勢(shì)的地位,不能充分發(fā)揮對(duì)地方工作的監(jiān)督作用。同時(shí),社會(huì)監(jiān)督方面,由于公民個(gè)人缺乏有效監(jiān)督的法律手段,所以往往借助群體性信訪、新聞媒體炒作等極端做法來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府工作及其工作人員的監(jiān)督。二是重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象較嚴(yán)重。過多的監(jiān)督主體對(duì)同一對(duì)象或同一行為進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督意見和措施“令出多門”,實(shí)踐中難以協(xié)調(diào),導(dǎo)致最終無法兌現(xiàn)。三是事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的關(guān)系還未完全理順。哪些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督側(cè)重事前預(yù)防,哪些致力于事中指導(dǎo),哪些主要抓事后懲處,這些問題都糾結(jié)在現(xiàn)行地方監(jiān)督體系中,未能得到有效解決。

2、科學(xué)設(shè)計(jì)地方監(jiān)督體系,完善監(jiān)督制度,明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé),理順監(jiān)督運(yùn)行關(guān)系

我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家,我們要實(shí)行的地方自治也是為人民謀利益的人民自治,因此,植根于地方自治的地方監(jiān)督體系,也應(yīng)立足人民監(jiān)督,建立突出民權(quán)、強(qiáng)化專業(yè)性和專門性的監(jiān)督機(jī)制。首先,充實(shí)和加強(qiáng)人民群眾選舉權(quán)的內(nèi)容,暢通人民群眾對(duì)選出的政府官員和人民代表的罷免權(quán)的行使途徑,可考慮設(shè)置專門的罷免權(quán)行使組織機(jī)構(gòu),為人民監(jiān)督地方政府提供最有力的法律手段。其次,強(qiáng)化一些專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力。比如人大機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等,尤其是地方人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中人大地位的虛弱使其無法較好完成對(duì)“一府兩院”工作的審查監(jiān)督,其監(jiān)督意見也較難得到監(jiān)督對(duì)象的尊重。加強(qiáng)自治地方人大的權(quán)力和地位,使其真正成為人民的代議機(jī)構(gòu),一方面完成對(duì)政府工作的日常監(jiān)督,另一方面,為人民直接行使官員罷免權(quán)提供有價(jià)值的參考意見。第三,規(guī)范社會(huì)監(jiān)督,通過立法手段為社會(huì)監(jiān)督鋪設(shè)合理合法的通道,確保社會(huì)監(jiān)督的正當(dāng)有序。在這一系列監(jiān)督運(yùn)行關(guān)系中,應(yīng)突出政黨監(jiān)督的事前監(jiān)督作用、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會(huì)監(jiān)督的事中監(jiān)督作用以及人民罷免機(jī)構(gòu)和司法監(jiān)督的事后監(jiān)督作用,形成有所側(cè)重、相互補(bǔ)充的監(jiān)督格局。

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【作者簡介】

吳瓊?cè)A(1972-)女,重慶市人,陜西省行政學(xué)院公共管理系講師,法學(xué)碩士,從事法律、教育研究.