三十年來我國國土資源法的發展概況

【摘 要】 改革開放三十年來,我國的國土資源法律體系已經基本形成;執法工作得到規范和加強。土地使用制度改革的成功實踐,以及耕地總量平衡制度的確立和完善,是土地管理改革發展中意義最為深遠的。同時,國土資源行政管理體制進一步健全,職能也得到合理轉變。

【關鍵詞】 資源法;立法;執法;行政管理體制

黨的十一屆三中全會發出了改革開放的號召,將國家的工作重心轉移到經濟建設上。國土資源事業作為經濟建設事業的重要組成部分,是我國經濟社會科學發展的重要基礎和依托;同時,國土資源事業的法治建設又是國家建設的基本保證。

一、國土資源領域的立法和執法

改革開放三十年來,我國國土資源領域法律的實施主要體現在立法和執法兩個方面。

1、國土資源法律體系基本形成

加強立法和完善制度是推動國土資源事業健康發展的前提條件。土地和礦產作為我國經濟發展所依賴的最重要的戰略資源,只有通過健全完善法律制度和建立長效管理機制,才能真正地保護好和利用好土地和礦產等有效資源。

三十年來,國土資源主管部門重視加強和完善制度建設,為國土資源事業的科學發展提供了前提和依據。特別是國土資源部建部十年來,國土資源管理始終堅持改革決策與立法決策相結合,國土資源法律體系不斷健全和完善。我國《憲法》1978年修改時在其第11條規定:“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”這是我國首次把環境資源保護工作列入憲法,將資源節約和環境保護確立為基本國策;自此,我國一直重視資源法制建設,不斷加強保護法制建設。1982年《憲法》第9條規定:“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”全國人大2007年10月28日通過了修改后的《節約能源法》,其第4條規定:“節約資源是中國的基本國策。國家實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略。”至今,我國的國土資源法律體系已經基本形成,國土資源事業領域的各個方面都已基本有法可依。目前,以《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《礦產資源法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《煤炭法》、《電力法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《循環經濟促進法》、《農業法》和《清潔生產促進法》等十七部資源節約和保護方面的法律為基礎,以《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》、《礦產資源法實施細則》等二十多部新的法律法規,與大量的地方性法規和部門政策法規為補充的國土資源體系框架基本形成。這主要是指已經形成了國土資源領域的法律框架,該體系的主要方面已經產生了基本的法律制度,也已經制定了與法律相配套的行政法規,并且該體系跟框架支撐之間也有一定的聯系。

當然,進入新世紀后的前期,是我國經濟高速發展的時期,經濟因素的諸多方面尚處于頻繁變動時期,這就要求我們按照科學發展觀的要求,進一步更新國土資源法制理念,推進新時期國土資源法制工作;同時,必須堅持以人為本,實現全面而可持續的科學發展。另外,要按照科學發展觀和黨的十七屆三中全會的要求,加快《土地管理法》、《礦產資源法》的修訂工作,進一步完善國土資源法律體系。十七屆三中全會對農村土地管理制度改革提出了明確要求,要求加快《土地管理法》的修訂工作,進一步完善土地管理的各項制度,同時還要抓緊《礦產資源法》的修訂工作,切實解決礦產資源管理中存在的突出問題。

2、執法工作得到了規范和加強

規范執法和加強監督是推動國土資源事業科學發展的重要保障。三十年來,我國的國土資源執法工作不斷規范,監督力度也不斷加大,這為推動我國國土資源事業的科學發展提供了強有力的保障。國土資源行政執法責任制有力推進,督查制度逐步健全。國土資源系統積極推進行政執法責任制和評議考核制,明確了執法程序,行政執法水平不斷提高,違法用地占地現象得到了有效遏制。但是,應當看到,二十一世紀的前二十年,是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期,也是我國資源環境矛盾加劇的凸顯期,因此,我國的國土資源供求矛盾將進一步加劇。我們要充分認識到我國的國土資源事業面臨的任務還相當艱巨。為此,推進新時期國土資源法制建設任重道遠。當前,我們應該按照建設法治政府的要求,全面推進國土資源事業依法行政;要以貫徹《政府信息公開條例》為契機,推進政府信息公開,以改革創新為基礎,推進轉變管理職能,以督查為手段,加大監督,進一步貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要,全面推進國土資源部門依法行政。

二、土地使用制度改革的成功實踐和耕地總量平衡制度的確立和完善

土地管理事業無論是體制、機制、制度的構建與創新,還是各項改革的深化與完善,從起步到改革發展的歷史進程,都凸顯出我國土地管理制度強大的生命力。在土地管理的多項改革發展中,意義最為深遠的是下列兩項制度的確立。

1、土地使用制度改革的成功實踐

土地使用制度改革是我國整個經濟體制改革的重要組成部分。它率先突破土地不是商品的禁區,在維護并從根本上鞏固我國社會主義土地公有制的前提下,創造性地提出土地所有權和使用權可以分離的構想,并使國家土地所有權在經濟上得到了實現。土地使用制度改革的成功實踐,通過土地出讓改變了我國長期以來土地無償、無限期、不流動的計劃模式,建立了用地的自我約束機制,促進了節約集約用地,加強了耕地的保護,培育并完善了土地市場。通過土地市場的建立,在我國較早地實現了土地資源的市場化配置,最終實現了土地從單純的資源屬性到資源資產屬性并重的轉變,為我國社會主義市場經濟體制的建立和完善,奠定了堅實的基礎。它有效地解決了改革開放后困擾我國城市發展建設資金嚴重不足的問題,帶動了經濟增長,對推進城市化進程發揮了重要作用,同時也促進了房地產業的發展。

2、耕地總量平衡制度的確立和完善

耕地總量平衡制度是我國現今經濟管理體制和管理模式的重要基礎和耕地保護制度的核心。它是基于我國人多地少的基本國情,特別是經歷了1993年前后房地產熱,我國耕地保護面臨著嚴峻的形勢和巨大的壓力后提出來的。當時,江蘇省蘇州市通過土地整理提高耕地質量,增加耕地面積。國家以此為基礎,通過論證和測算,提出了全國耕地總量平衡的構思。一方面,在全國范圍內配置土地資源和加強管理,減少對耕地的亂占亂用;另一方面,通過開發整理補充耕地,實現耕地占補平衡。具體就是積極通過制度設計,建立省級耕地占補平衡制度,采用經濟手段等政策措施,從而確定了我國的耕地保護機制的基礎和管理模式。

三、國土資源領域行政管理體制的健全及其職能的轉變

1、土地管理事業的改革發展是以改革為中心的多種力量相互推動作用的結果

我國土地管理事業的改革發展,是綜合力量相互推動作用的結果。首先,土地管理事業的改革發展,是在國家實行改革開放的大背景下進行的。土地使用制度改革雖然起步較早,步伐較快,進展順利,但仍然是同我國的經濟體制改革思想同步進行的,土地管理事業的改革同樣也是我國改革開放和現代化建設中的必然選擇。其次,土地管理事業的改革發展,得益于中央堅強的領導和各部門的支持配合。早在國家土地管理局建立之初,鄧小平等領導同志就明確提出了要發揮土地的資產作用,籌集城市建設資金的土地使用制度改革的初步設想,對土地使用制度改革給予了支持和關注。中央領導對土地事業和改革的高度重視、真切關心和大力支持,不僅在指導思想上為我們指明了方向,而且還給我們提供了很多至關重要的具體支持。第三,土地管理事業的改革發展,受到了地方首創精神的啟發。善于尊重地方的首創和實踐是我們改革發展的一項成功經驗。改革的經驗表明,凡是來自于實踐經驗的改革成果,都會順利推行,獲得成功。當時我們把他們作為典型樹立并引入,作為改革發展的首要經驗;對一些新生事物習慣于先觀察后評價,不越俎代庖和橫加指責,從而拓寬了我國土地管理事業的視野,同時也提升了我們認識和解決土地管理事業中所出現的實際問題的能力。

2、國土資源行政管理體制的健全及其職能的轉變

健全體制和轉變職能是推動國土資源事業科學發展的基礎。三十年來,我國的國土資源管理體制與制度不斷健全,職責分工不斷理順,行政職能不斷轉變,一方面這是國土資源事業蓬勃發展的標志,另一方面又為推動國土資源事業進一步科學發展奠定了堅實基礎。

改革開放三十年來,我國已經初步建立起了與社會主義市場經濟體制相適應的地礦行政工作管理體制。國土資源行政管理體制不斷深化,國土資源管理的職能不斷轉變。

我國1982年《憲法》對自然資源部分做了重大的修改,在第9條第1款繼續保持自然資源的財產屬性外,增加了第2款,就是要求國家要保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物,禁止任何個人和組織采用任何手段,侵占和破壞自然資源。同時,國家地質礦產部首次被授予保護和合理利用礦產資源的責任。1986年,我國第一部《礦產資源法》生效并實施,這標志著我國礦產資源管理結束了無章可循、無法可依的局面。

隨著時代的發展和改革的深化,以及我國社會主義市場經濟體制的初步建立,我國原來的礦產資源管理體制已經和社會經濟發展不相適應,因此,有必要對《礦產資源法》進行修訂。修訂后的《礦產資源法》1996年開始實施,它突破了我國當時民法物權法領域中還沒有的用益物權制度,確立了依法取得探礦權、采礦權制度。該項制度的確立促進了我國礦業的發展,也促進了地礦行政工作邁上新的臺階。

從1986年成立國家土地管理局,到1998年組建國土資源部,再到2005年全國范圍內省以下國土資源系統實行垂直管理,國土資源行政管理體制不斷理順。宏觀調控方面,通過國土規劃、土地利用總體規劃參與了國家宏觀調控。社會管理和公共服務的職能不斷加強,與市場經濟的要求相適應的體制機制逐步得到了落實。

四、珠海探索實踐的土地管理“五個統一”

改革開放政策實行以來,珠海借鑒香港以地生財的經驗,推行土地使用制度改革,市政府制定了高度集中的土地管理“五個統一”體制和有償、有期限、可流轉的使用制度(珠海市土地管理的“五個統一”體制,是指1998年《珠海市土地管理條例》中規定的具有珠海特色的對土地管理實行“統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓和統一管理”)。

1998年,珠海市人大常委會根據全國人大授權將其在土地管理改革探索的經驗,通過立法的形式確定下來,制定了《珠海市土地管理條例》,同時還制定了《珠海市環境保護條例》、《珠海市城市規劃條例》,使珠海市的國土管理進一步科學化、系統化,極大地提高了珠海市的土地管理水平。但隨著珠海市經濟建設和城市建設的不斷發展,1998年頒布實施的《珠海市土地管理條例》已不太適應當時需要,其中一些規定與國家2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》不一致,或者不符合新的原則和制度。因此,珠海市政府對《珠海市土地管理條例》進行了修訂。新的《珠海市土地管理條例》自2007年7月1日起施行。

珠海市實行“五個統一”土地管理體制和有償、有限期、可流轉的使用制度,取得了良好的社會效益、生態環境效益和經濟效益。一方面,耕地得到有效保護,建市以來的非農用地得到合理清理;另一方面,城市總體規劃得到有效實施,并有效地促進了農村、鄉鎮企業的迅速發展和城市化進程,同時,政府掌握了基建規模和落實產業政策以及調控房地產市場的行政、經濟和法律手段。加強了對礦產資源的統一管理,促進了土地后備資源的開發和利用。土地開發、城市基礎設施建設進展順利,實現了土地開發和城市建設“投入、回收、再投入”的良性循環。另外,珠海市在落實土地管理體制的“五個統一”的工作實踐中,正確地處理了六個方面的問題:第一,必須建立有權威的決策機構和強有力的執行機構;第二,必須注意促進農村集體經濟的發展和保護農民的切身利益(需要指出的是,珠海在“五個統一”土地管理體制方面的探索和嘗試,得到了多方面的支持,尤其是農民的全力支持);第三,在制定城市建設規劃和土地規劃時,要十分注意處理好發展經濟和保護生態環境的關系;第四,重視提高土地價值和土地利用率;第五,引入法律機制,解決土地管理執行難的問題;第六,處理好土地管理部門與其他政府職能部門的關系,使各部門能自覺地落實“五個統一”。

【作者簡介】

魯世平(1972-)男,陜西渭南人,長安大學法學系,法學博士,講師,研究生導師,主要從事國際法、商經法領域的教學和研究.