我國征收森林生態補償稅問題研究

【摘 要】 森林生態補償稅是一種兼有公正和效率的生態經濟政策,應在進一步調查研究的基礎上盡快實施。要從森林生態補償稅的稅制、納稅人、課稅范圍、計稅依據、稅率、征收管理及使用等方面進行設計與規范。

【關鍵詞】 生態效益;森林生態補償稅;稅制

生態效益的補償,是指面對近年來我國生態環境日益惡化,林農從事林業生產的積極性下降等局面,國家對生態公益林的生產經營者所進行的經濟補償。由于森林的生態環境功能具有明顯的外在性和公共產品的特征,要想把生態效益進行商品化是一個極其復雜的過程,而且交易成本較高。因此如何對森林征收生態稅,以提高生態效益,是全世界共同關心的問題,同時也是需要迫切解決的問題。

一、征收森林生態補償稅的理論依據

1、公共產品和稅收理論

公共產品具有非排它性和非競爭性的特征。非排它性是指在技術上或經濟上不可能把不支付費用而要消費的人排除在外。非競爭性指無論增加多少消費者,都不會減少其他人的消費,由于有這種特性,公共產品的消費就不必通過交易。這種現象是市場失靈的重要表現之一。

市場無法提供充分的公共產品,要由政府來承擔這一任務,所以政府就通過強制性稅收來為提供公共產品籌資。森林生態效益價值和價格計量具有困難性與可能性。由于森林的多元化,不同樹齡、林種以及植被所處位置的不同,其效益的計量、價格均有不同。森林植被給人們帶來的效益范圍類別不同,因而其補償內容也不相同。表現為森林生態效益有價值,沒有價格,森林生態效益產品在生產、分配、交換、消費四大環節中其價值實現形式受阻,表現為自然消費、自然分配、自然交換。因此,森林生態效益是一種公益效益,屬于公共產品。生態問題反映國土保安、國家安全的問題,必須通過政府行為,增加“森林生態效益稅”,用以補償生產森林生態效益所耗費的成本,維持生態產品的再生產,以實現效益最大化。

2、價值理論和再生產理論

某類生產能否持續,取決于其產品的價值循環。由于森林生態效益是無形產品,目前被整個社會無償享用,因此,這部分生態產品的價值得不到補償,投入的資金也不能回收,這必將導致其生產經營無法持續。

森林生態效益的經濟補償問題實質上是對生態產品給予定價。對生產者來說機會成本是定價基礎,對消費者來說,邊際效用是基礎。這種定價方法在森林生態產品經濟補償的研究中也可以得到應用。森林生態產品的買方可以為政府部門,或者為某一部分的社會團體和個人。前者通過財政撥款的形式給予補償,后者則類似于其它商品。補償額(生態產品價格)不僅取決于生態產品的效用大小,而且取決于生產者花費的機會成本和需求者的邊際效用。由于森林生態效益屬于公共產品,交易成本很高,采用向受益者直接收取補償費的實施成本較大。如果采取征收生態稅的形式進行補償,國家通過稅收強制推行,實施成本較小。因此在生態效益價值補償問題上,應由政府部門解決。

二、征收森林生態補償稅的作用

1、稅收的財政職能作用

稅收是財政收入的一部分。由于稅收具有法律效應,因此稅收具有長期穩定性。森林生產周期較長,而且森林達到郁閉后才能發揮其生態作用。這項資金的來源單一依靠木材生產的稅收和育林基金,只能維持造林和部分科研費用。

2、稅收的經濟職能作用

稅收在市場擁擠的狀況下,通過稅率的變化,以及稅收減免等政策,政府可以進行宏觀經濟調控,刺激我國經濟的持續發展。

在當前森林過度采伐,生態破壞嚴重的情況下,政府可以通過提高稅收的手段,削減市場對木材產量的需求,從而能夠減少森林砍伐量。森林生態補償稅的經濟職能作用能夠有效地保護森林,促進森林生態作用的發揮。

3、稅收的社會職能作用

通過征收森林生態稅將其收入進行再分配,提高全社會對森林生態功能的重視,有利于調動生產者的積極性,提高全社會對森林保護的認識。

三、森林生態補償稅的稅制設計

1、課稅對象

森林生態補償稅的課稅對象,應本著稅收原則與森林資源的系統分類,對森林生態功能作用大、受益者多、收益程度高的對象征稅,同時兼顧稅收職能作用的發揮,通過稅收宏觀調節生態平衡。

一是木材。木材生產是社會生態環境的主要影響因素,其采伐量的大小直接影響到社會生態環境和社會對木材的需求。所以,用控制木材采伐量來保護生態,是最為直接的課稅對象。

二是水資源。森林的涵養水源、調節水分的功能,可使河水流量年內分配均勻。一般說來,森林附近的河流在全年中的流量比較均勻而穩定。

三是礦產資源的開采。礦產資源的開采是破壞森林生態的較為嚴重的因素。

四是旅游業。森林旅游業的發展是一種綜合性經濟產業,其中旅游的人為頻繁出入森林和旅游房地產業等,對森林生態均有一定的破壞作用。

2、納稅人

森林生態補償稅必須把所有享受或者破壞森林生態效益的單位和個人作為納稅人以體現“誰受益,誰付費”和“誰破壞,誰付費”的原則。在實踐中,考慮稅款是否便于征收、合理負擔原則、征管費用最少原則等,可以把森林生態補償稅的納稅人分為兩類:一類是森林生態環境受益納稅人。主要包括水電水利部門、旅游部門及開采、加工、消費生物化石能源等的單位和個人;另一類是森林生態資源消耗納稅人。主要包括從事林產品采伐、買賣、加工的單位和個人或占用、征用、荒棄林業用地的單位和個人。

3、稅制

稅制是根據稅收原則而確定,以水為課稅對象應根據受益原則和簡便原則,采用消費稅。森林生態補償稅中水的消費稅是以每一消費者消費水的噸數征稅,同時體現了多受益多征稅的原則。對木材本身征收森林生態補償稅,則根據稅收原則和稅收的職能作用,采用累進稅制的所得稅和木材及木制品的消費稅并征的原則。累進的所得稅便于嚴格控制采伐限額和保證正常的木材生產,使其達到國民經濟的宏觀調控作用。消費稅以按比例征稅為佳。

4、稅率

稅率按照其基本形式可分為比例稅率、定額稅率和累進稅率。稅率的確定應與森林生態補償稅設計的目標相聯系,而且不同的稅基其稅率均不相同。故在設計稅率時,應先考慮森林生態的效益或對森林破壞的成本。從理論上來說,最適的森林生態補償稅稅率應等于最適資源配置下每單位的生態資源的邊際收益或邊際成本。因此,政府可及時地通過稅收手段將資金返流于生態環境建設單位,變生態建設的經濟外在性為生態建設單位內在的經濟推動力。

5、征收管理和使用

森林生態效益稅宜作為地方稅種,由地方稅務部門征收管理,所得收入,屬專項基金,納入同級財政預算管理,實行省、地(市)、縣三級分成,由縣以上財政部門將分成部分定期轉撥各級金庫。森林生態效益稅所得收入應實行專款專用,大部分應返還給提供森林生態效益的生產經營單位,主要用于森林培育、管護和林政管理開支、野生動物保護開支等。剩余部分,可參照育林基金的分配辦法,實行由省級林業主管部門統一核算,分級使用和管理的體制。

總之,森林生態環境是人類重要的生存問題,應該引起全社會的重視。森林生態補償稅應在進一步系統調查研究的基礎上盡快實施,以選擇最佳征收期。為使“重點地區天然林保護工程”的實施和維持可持續發展的巨大投資得到保證,在森林狀況日趨不佳時早日實施森林生態補償稅,使我國人民和子孫受益。

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【作者簡介】

王玉冰(1987-),山東人,北京林業大學經濟管理學院林業經濟管理專業在讀碩士研究生.