關于完善個人所得稅制度的探析

聶海斌

摘 要:個人所得稅經過近30年的發展,已成為我國第四大稅種,也是社會關注程度最高的稅種,但由于制度設計和征收管理存在問題,無法完全實現立法初衷。文章分析了我國個人所得稅的現狀、存在的問題,并提出了完善的建議。

關鍵詞:個人所得稅 稅制模式 問題 建議

中圖分類號:F810.42 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-231-02

一、我國個人所得稅的現狀

我國個人所得稅是從1980年開始征收的,從個人所得稅立法本意看,首先是調節收入分配,其次才是籌集財政資金。經過了近30年的發展,個人所得稅在增加財政收入方面起了重要作用,根據財政部2009年6月發布的《我國個人所得稅基本情況》顯示,2008年我國個人所得稅收入3722億元,個稅收入占當年稅收總收入的6.4%左右,盡管還是遠低于絕大多數發達國家和發展中國家。我國個人所得稅制度由于制度設計上存在問題和征收管理存在漏洞,在調節收入分配、縮小貧富差距、體現社會公平方面作用卻不明顯,不能完全實現立法預期目標,需要進一步完善。

二、我國個人所得稅制度存在的問題

1.目前的稅制模式沒有完全實現公平稅收原則。我國個人所得稅采用分類所得稅模式,即將應稅項目劃分為11大類,對不同來源的所得規定了不同的稅率和費用扣除標準,同時又采用源頭一次課征的辦法,難以考慮個人全年各項應稅收入綜合計算征稅,不能全面體現納稅人的真實納稅能力。同時,分類所得稅制容易導致收入來源多、總收入高的納稅人不用納稅或少納稅,收入來源少的、某幾個月收入高但年收入較低的納稅人卻要多納稅的現象,既容易造成對一些納稅人的不合理征稅,又會使一些納稅人合法避稅,如將一次收入分幾次領取,或將一項收入分成多項目領取,無法實現多得多征的效果,導致稅負不公。

2.稅率偏高,稅率檔次設置不合理。分類所得稅制的稅率依所得性質類別不同分為超額累進稅率、比例稅率以及加成征稅稅率等,由于稅率級數過多,稅收計算復雜,操作難度大,不便于納稅人和稅務機關計算使用,影響了稅收的征收效率。特別是工資薪金所得,采用9級超額累進稅率,最高邊際稅率達45%,違背了稅率檔次刪繁就簡的原則。工資薪金所得和勞務報酬所得同為勞動所得卻分開征稅,并對勞務報酬所得另成征收,這些做法缺乏科學依據。

3.費用扣除標準統一,方式過于簡單。實行總收入減去固定扣除部分作為應納稅所得額的計稅辦法,標準規定過于簡單,沒有考慮不同地域納稅人的基本生活所需的支出,無法反映納稅人的真正納稅能力和負擔水平?，F實生活中,由于每個納稅人用于住房、醫療、贍養(撫養)、教育、保險等的費用存在著很大的差異,規定每個納稅人均從所得中扣除相同數額或相同比率的費用是不合適的,實質上造成納稅人稅負不公的后果。

4.稅收征管法律不完善。《稅收征管法》沒有對非生產經營活動的自然人如何進行稅務登記作出指引,也沒有對非生產經營活動的納稅人逃避納稅行為是否執行強制措施進行稅收保全作出明確規定,對于對非生產經營活動的納稅人是否進行稅務檢查作出明確規定。另外《稅收征管法》有關稅務機關向納稅人追繳扣繳義務人應扣未扣稅款的規定雖然很合理,但實際征收時難以執行,只能對扣繳義務人進行罰款處理,無法起到從源泉控制稅款的作用。《稅收征管法》不夠完善導致稅務監管不足,造成較多稅款的流失。

5.征管體系不健全,征管方式不完善。目前稅務機關、政府其他部門以及其他單位之間沒有健全的配合機制,沒有建立常設性平臺進行溝通,信息無法共享,政務公開執行情況也不理想,稅務機關內部同樣也存在信息無法及時順暢傳遞的問題。對于不通過銀行系統而是以現金進行的隱蔽性業務,國家沒有可操作的制約規定,稅務機關缺乏有效的監控手段,無法對偷稅漏稅行為進行有效的查處。

個人所得稅征收工作涉及眾多納稅人,工作量大,缺乏配套的個人收入申報制度和財產登記核查制度進行支持,是我國征收難度最大的稅種。但個別稅務機關工作人員置國家利益不顧,從事權力尋租,造成大量該收的稅款未收。

三、完善我國個人所得稅的建議

1.拓寬稅基,擴大征稅范圍。當今社會,隨著社會分工的細化,個人收入越來越多樣化,分類征稅模式的弊端也日益顯現,分項列舉方式已不能涵蓋大部分的應稅所得,造成很多收入無法找到對應的稅目。個人所得稅法應采用排除法對課稅所得范圍予以規定,即除了稅法規定免征個人所得稅的收入以外的其它收入均屬于課稅范圍,應嚴格控制免征個人所得稅的收入,這樣的制度設計對收入來源單一的納稅人影響不大,主要是為防止個人收入多樣化帶來的稅源流失提供制度保障。

嚴格執行現行稅法對實物、有價證券和其他形式的經濟利益應該征稅的規定,按照稅法規定的價格進行征管,改變目前對非現金收入征收個人所得稅幾乎處于失控的狀態。

2.結合本國國情,采用混合所得稅制模式。綜合所得稅制是將納稅人各種應稅所得合并在一起按照累進稅率征收,是最能體現稅收公平性和合理性的稅制,這種模式客觀上要求納稅人的依法納稅意識普遍較高、財務會計制度相對健全,稅務機關能較為全面準確地搜集、監控個人收入分配信息,并有先進的現代化征管手段。而我國現階段存在信用制度不完善、納稅人依法納稅意識淡薄、財務會計信息失真、存在大量的現金結算,無法滿足綜合所得稅制的要求,如果完全采用綜合征稅模式加劇征管的困難,將導致大量稅收的流失。根據我國國情,可采取綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式,實行以年度為課征期更符合量能納稅的原則。混合所得稅模式要求對不同所得進行合理的分類,屬于投資性的、沒有費用扣除項目所得,如股息、利息、紅利、股票轉讓所得、偶然所得實行分類所得征稅;屬于勞動報酬所得和有費用扣除的所得,如工資薪金、勞務報酬、生產經營、承包承租、稿酬、特許權使用費、財產租賃、財產轉讓等項目,實行綜合征收。另外,這樣的分類需要逐步完善,在稅收環境改善的基礎上,可以逐步擴大綜合征收的所得范圍。

3.調整扣費標準,改變計稅單位。國家雖然在2005和2008年對工薪所得部分的起征點做了調整,但卻未從根本上系統地解決整個個人所得稅的費用扣除問題,沒有考慮不同區域的納稅人因為物價水平不同而產生的基本生活支出不同,也沒有考慮納稅人的個別狀態和家庭負擔,只是規定相同的扣除標準。我國區域發展不平衡,收入和物價水平也相差甚大,筆者建議應根據區域的物價水平不同制定不同的扣除標準,扣除標準還應考慮撫養子女的費用、贍養父母的費用、購買自住房的貸款利息。從長遠來看,在進行納稅單位的設計時,可以考慮選擇以家庭為納稅單位,選擇以家庭為納稅單位的最重要之處就是可以實現相同收入的家庭納相同的個人所得稅,以實現按綜合納稅能力征稅,因為家庭總收入比個人收入更能全面反映納稅能力;隨著改革開放的進一步深入和經濟的縱深發展,應將對我國公民的納稅扣除費用和對外國人等有關特殊人員的扣除費用逐步統一,以真正體現稅負公平,維護國家權益。

4.縮減稅率的級數,降低邊際稅率。適當的個人所得稅機制,一方面是既要得到更多的稅收又要保證最少的人受到傷害;另一方面是要通過負所得稅使那些最需要幫助的人得到幫助,實現經濟福利最大化。這種目標可以通過起點稅率、邊際稅率以及負所得稅率等等的科學組合而達到或接近達成。因此應該重新設計個人所得稅的稅率結構,實行“少檔次,多稅率”的累進稅率模式。由于在少等級下的稅率制度同樣能起到很好的累進效果而又簡化稅制,我國應削減稅率級次,削減為4-5級,使現行最高邊際稅率由45%逐步向35%靠攏,實行5%～35%的5級累進稅率。另外,對同屬于勞動所得的工薪收入和勞務報酬等應實行同等課稅。對勞動所得,從總體上應堅持從輕課稅的原則,以體現對勤勞所得的某種鼓勵。但應對彩票中獎等“偶然所得”引入累進稅制,使其實際稅收負擔不低于綜合所得部分,充分體現個人所得稅調節收入分配不公的立法原則及鼓勵勞動致富的社會宗旨。

5.建立我國個人所得稅的退稅制度。退稅制是指在某種特定具體情況下,稅務機關將納稅人繳納的個人所得稅全額或部分退還給納稅人的制度。在納稅人(或直系親屬)出現重大疾病、遭遇災難及其他重大事故、經濟出現嚴重衰退、出現嚴重通貨膨脹情況下,納稅人可申請退稅。由于我國目前社會保障體系還不完善,在納稅人出現重大變故的情況下,稅務機關退還其所納稅款,可彌補社會保障制度的不足,納稅人的心理會更平衡。在國民經濟經濟出現嚴重衰退情況下,退還納稅人的稅款可增加內需,有利于經濟的復蘇。在嚴重通貨膨脹情況,納稅人的日常生活受到很大影響,退稅可彌補物價上漲對納稅人基本生活的影響,減輕納稅人的負擔。建立符合中國國情的退稅制度,退稅制度可體現稅收取之于民,用之于民的特點,有利于構建和諧社會。

6.建立嚴密的收入監控體系。我國正處于經濟轉軌時期,分配領域存在的個人收入隱性化、多元化問題使個人收入很難確定。充分利用現代信息技術,建立嚴密的收入監控體系,才能從根源上堵住稅款流失的漏洞。完善存款實名制,實行個人收入支付規范化,推行使用銀行卡和轉賬支付,逐步縮小現金支付范圍。為納稅人設立終身有效的個人稅務登記號,將個人稅務登記號、銀行存款賬號以及養老保險、基本醫療保險號等聯為一體,并將其置于稅務部門的監控之下,可從這一賬號內全面了解個人工薪收入、納稅情況、社會保障等情況。建立全社會的個人信用體系,建立收入申報制度、個人財產登記核查制度,推廣個人支票制度,對個人收入與財產的來龍去脈進行監控。

財政、稅務、銀行、司法等部門應該加強配合,建立跨行業、跨地區的公民收入監督信息共享體系,有效地對公民收入所得進行監督,使個人所得稅公民據實申報,打擊偷逃稅行為。

7.規范納稅人的申報制度,實行網絡化管理。納稅人的納稅申報制度包括納稅人的登記編碼制度,使用不同的申報表以及納稅人自行填寫的申報表等?？梢愿鶕嶋H情況,對那些能夠如實記賬,正確計稅的可以區別對待,并且提供稅收上的優惠。建立納稅人的財產登記制度,可以界定納稅人的財產來源的合法性和合理性,將納稅人的財產明顯化。

以納稅人、扣繳義務人分別建立申報碼為基礎,建立個人所得稅和扣繳義務人檔案系統,通過對雙方申報資料的相互比較,審核其申報資料的真實性、及時發現問題,篩選稅收稽核對象。建立以“雙向申報”納稅為基礎,以計算機網絡技術支持的納稅人和扣繳義務人雙重檔案為依托。雙向申報制度就是支付個人所得稅的單位即法定代扣代繳義務人對支付給個人的所得,須向稅務機關申報并代扣代繳稅款。同時,個人所得稅納稅人從一處或兩處以上地方取得的所得無論扣繳義務人是否發代扣代繳稅款,本人應自行向稅務機關進行納稅申報。稅務機關以扣繳義務人申報的資料檔案、納稅人檔案和納稅申報表三者為依據進行電子化核查,監督支付人的扣繳情況,糾正并處罰不真實的納稅申報,引導納稅人如實申報納稅。

8.完善稅收征管法律,加強稅法宣傳,加大對違法行為的懲罰力度。完善稅收征管法律,建立起完備的稅法體系,才能為個人所得稅組織財政收入與調節收入分配作用的發揮創造良好的外部法律環境。

政府在宣傳納稅人必須履行納稅義務的同時,也應該告訴納稅人如何履行納稅義務,因為稅收申報是一項很專業的行為,應有重點地突出宣傳工資收入、境外所得、企業債券利息收入、私房出租收入、股東賬戶利息等有關個人所得稅的政策規定,并通過網絡熱線、公益廣告等方式向社會各界宣傳講解政策、稅款計算、繳納程序和期限、權利和義務等具體內容。

加大對偷稅行為的懲罰力度,強化執法剛性,增加偷稅風險與成本。我國稅收征管法規定納稅人偷稅情節嚴重,構成犯罪的,可追究刑事責任,可是目前仍有相當數量的偷稅者是以罰代刑。對于納稅人偷稅的,一旦被發現,不但要支付高額的罰款,還要追究其刑事責任。

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(作者單位:廣東金融學院 廣東廣州 510521)

(責編:賈偉)