《香港基本法》解釋的權限和程序問題探析

季金華

摘 要:《香港基本法》是全國的憲法性法律,是香港特區的根本法。為了落實“一國兩制”的精神,《香港基本法》的規定其解釋權屬于全國人大常委會,同時《香港基本法》規定全國人大常委會可以授予香港各級法院附條件的《香港基本法》解釋權,由于二者的立場、視角、法律傳統和利益存在著一定的分歧,因而在立法解釋模式和司法解釋模式之間存在一定的沖突與碰撞。《香港基本法》在解釋主體、權限和程序設定方面存在一些問題,在實踐中也引發了憲法危機,因此,應該針對存在的問題,逐步加以完善。

關鍵詞: 香港基本法;解釋;權限;程序

中圖分類號:DF29文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.04.01

一、《香港基本法》解釋的權限和程序架構

《香港特別行政區基本法》(簡稱《香港基本法》或《基本法》)解釋權限和程序的設計與運行問題是和它的性質和地位密切關聯的。學界對香港基本法的性質有不同的認識。(注:許崇德認為:“香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法是由全國人民代表大會制定的基本法律。其地位僅僅次于憲法而高于其他的規范性文件。”(見許崇德港澳基本法教程[M]北京:中國人民大學出版社,1994:16)王磊認為,“法律包括全國人大制定的法律和全國人大常委會制定的法律,香港基本法是全國人大制定的法律,屬于基本法律,基本法律是比全國人大常委會制定的法律更為重要的法律。”(見王磊論人大釋法與香港司法釋法的關系——紀念香港基本法實施十周年[J]法學,2007,(3):17)因而把《香港基本法》理解成基本法律,而不管基本法的內容是憲法性的內容這一事實,因此這種看法是值得商榷的。李琦認為現代憲法的內容由三部分組成:一是有關個人在政治國家中的法律地位、公民權利和義務是其直接和具體的表現,這種制度設計的目的在于保障個人在政治國家的主體地位;二是關于國家權力的制度設計,包括關于國家權力產生方式的制度安排、對國家結構形式和國家權力各組成部分之間的相互關系的規定等,以期實現對國家權力的法律規制;三是關于憲法自身的制度設計,包括憲法的修改、憲法的解釋和違憲審查等,旨在保障憲法的穩定性、權威性和實效性,進而對前兩方面的制度安排提供保障機制。《香港基本法》對居民的基本權利和義務,特區政權的結構形式、立法權力、行政權力和司法權力之間的相互關系及其產生辦法、基本法的解釋和修改權限與程序進行了制度安排,并且同現行憲法一樣,規定了基本法的修改權屬于全國人大,排除了全國人大常委會對《基本法》的修改權,從而在內容方面與現代憲法的內容呈現出對應關系,因而不是憲法的下位法。此外,中國是單一制國家不可存在兩部憲法,憲法是主權行政的產物,不應該以其他法律為依據,而《香港基本法》是以憲法為依據的,因此,《基本法》也不是憲法,而是《憲法》的特別法。(見李琦特別行政區基本法之性質:憲法的特別法[J]廈門大學學報,2002,(5):15-23)這種看法忽視了憲法關于國家權力產生和運作基本原則和基本構架還需要進一步具體化的事實,而這些規定并不符合法理學上關于對特定的人、事項、空間發生法律效力的法律是特別法的定義,因此這樣觀點同樣值得推敲。在我看來,還是遵從約定俗成的原則,將其稱為全國的憲法性法律和香港特別行政區的根本法。)

但我們認為要準確界定《香港基本法》的屬性,必須從《香港基本法》的內容、功能、制定和修改權限與程序等問題入手。“從性質上,《基本法》規定的是中央和香港特別行政區的關系、居民的基本權利和義務、政治體制等憲法性內容,其立法程序也不同于其他全國性法律的制定程序,而是以類似于制憲的特別方式制定的。因此,《基本法》不是普通的基本法律,而是憲法性法律;也不是適用于香港特別行政區的普通的全國性法律,而是在香港特別行政區有根本法典地位的全國性法律。《基本法》的這一性質,決定了香港特別行政區法院依據《基本法》進行的司法審查具有違憲審查的性質。”[1]簡言之,《香港基本法》是全中國的憲法性法律,是香港特別行政區的根本法。全國人大常委員會和香港法院對基本法的解釋屬于憲法解釋的范疇,香港法院在審理普通案件時,對涉及特別行政區立法會和行政機關制定的規范性文件是否符合《基本法》的判斷,在廣義上具有違憲審查的性質。

當然就《基本法》的淵源而言,《基本法》在形式上是依據憲法制定的,其效力源自中國現行《憲法》,而實質上是落實《中英聯合聲明》的產物,其實質淵源是《中英聯合聲明》。這一點說明在設計《基本法》的解釋權限和程序時,必須適當地考慮到英國在香港的利益,必須照顧到香港的民眾依據司法權威保護基本權利的普通法傳統。在中央和香港相互關系的制度安排上,必須堅持“一國”這一根本原則,同時也要在落實香港特區自治權力的時候,尊重香港原來的制度。從“一國”原則出發,中央對香港擁有主權性權威,香港特區的自治權力不是固有的,而必須通過中央的授權來進行,因此,與司法權、終審權密切相關的基本法解釋權,也主要來自于中央的授權。香港特區的高度自治權來自于中國現行《憲法》和《香港基本法》。(注:《憲法》第31條規定:“國家在必要的時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”《香港基本法》第2條規定:“全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”)所以,《基本法》的制定者在設計《基本法》的解釋制度時,充分考慮到憲法已有的解釋架構、香港特區的高度自治權力以及香港特區的普通法傳統,設計了立法解釋和司法解釋相結合的解釋機制,規定全國人大常委會擁有《基本法》的最終解釋權,香港特區法院擁有一定限度的《基本法》解釋權。

全國人大對《香港基本法》的解釋權限來自于《憲法》和《香港基本法》的規定。根據《憲法》第67條的規定,全國人大常委會有權解釋《憲法》和法律,負責監督憲法的實施。《香港基本法》第158條規定,《基本法》的解釋權屬于全國人大常委會。全國人大常委會對憲法和法律的解釋是最終的權威解釋。2000年通過的《立法法》第42條規定:“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的,由全國人民代表大會常務委員會解釋:(1)法律的規定需要進一步明確具體含義的;(2)法律制定后出現新的情況,需要明確適用法律依據的。”第47條規定:“全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。”

《立法法》也明確規定全國人大常委會還可以通過憲法性法律、基本法律、決議的形式授予其他國家機關行使一定權限的法律解釋權。1981年6月五屆全國人大常委會第19次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》,授權最高人民法院對審判工作中應用法律、法規的問題作出解釋,授權最高人民檢察院對檢察工作中應用法律、法規的問題作出解釋,授權國務院主管部門負責對不屬于審判和檢察工作中的法律應用問題進行解釋。這種解釋不得違背法律、法規的原意。當三者的解釋出現分歧時,以全國人大的解釋為準。也就說法律解釋可以推翻司法解釋。在中國內地法律體制下,法律解釋權和終審權是分離的。全國人大常委會行使最高的法律解釋權,最高人民法院行使終審權,全國人大常委會作出的法律解釋是各級人民法院審理案件的法律依據。全國人大常委會解釋法律,并不是代替人民法院審理案件。對于每一訴訟案件而言,最終的事實認定、法律定性和法律適用權均在法院。

全國人大常委會還通過《香港基本法》授權香港特區法院在審理案件時對《基本法》關于香港特區自治范圍內的條款自行進行解釋。理論上全國人大常委會雖然對《基本法》享有全部范圍的解釋權,但是一旦作出授權就應該受其授權范圍的限制,在沒有收回授權之前,不應該主動解釋香港特區自治范圍內的條款。全國人大常委會是通過立法程序來解釋憲法和法律的,其解釋具有抽象性和普遍性的特點;因此,一般都把全國人大常委會的法律解釋稱之為立法解釋,其解釋法律行為應該屬于立法行為的范疇。(注:誠然,也有學者持不同看法,認為全國人大常委會解釋基本法的行為,既不是司法行為,也不是立法行為,而是介于立法和司法之間的“半立法、半司法”的行為,也可以說是獨立于一般司法和立法的專門性法律解釋行為。(參見王振民論回歸后香港法律解釋制度的變化[J]政治與法律,2007,(3):5)在我看來,盡管全國人大解釋基本法啟動程序會應提請主體不同而異,但全國人大對基本法的解釋是通過議案進行的,總的來說還是立法行為。)

《憲法》第67條還規定,全國人大常委會在解釋憲法和法律、監督憲法和法律實施的過程中,有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;有權撤銷省、自治權、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。《憲法》第62條規定,全國人民代表大會有權改變和撤銷全國人大常委會不適當的決定。也就說,在中國內地,法律是否違憲的審查權是由全國人民代表大會行使的,行政法規、地方法規是否違憲、違法的審查權是由全國人大常委會行使的。

全國人大常務委員會依據立法程序行使《基本法》解釋權。一是關于《基本法》解釋的提案程序。根據《全國人民代表大會組織法》第32條的規定,全國人民代表大會各專門委員會,常務委員會組成人員十人以上,國務院,中央軍事委員會,最高人民法院,最高人民檢察院,可以向全國人大常委會提出屬于常務委員會職權范圍內的議案,由委員長會議決定提請常務委員會會議審議,或先交有關的專門委員會審議,提出報告,再提請常務委員會會議審議。因此從法理意義上講,這些主體均可以擁有解釋《基本法》的提案權,不過由于各自職權范疇和性質的差異,國務院、人大常委會委員長會議、有關專門委員會更有可能提出解釋《基本法》的議案。(注:也有人持不同的看法。在王世瑚看來,解釋《基本法》的議案是一種特殊的議案,考慮到基本法的精神和一國兩制、高度自治的實際情況,并不是所有的法律列舉的提案主體都可以提出該種議案,應當由國務院、全國人大常務委員會委員長議會向全國人大常委會提出解釋基本法的議案。(參見王世瑚香港基本法與全國人大常委會的解釋權[C]//論香港基本法的三年實踐,北京:法律出版社,2001:73-75)由于香港終審法院無權向全國人大常委會提出解釋《香港基本法》的議案,基本法從銜接香港法院的司法解釋和人大常委會的立法解釋的需要出發,設計了香港特區終審法院提請全國人大常委會解釋《基本法》的啟動程序。《香港基本法》第158條規定,香港特區法院在審理案件時需要對《基本法》關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特區終審法院提請全國人大常務委員會對有關條款作出解釋。

二是征詢全國人大常委會基本法委員會意見的程序。依據《基本法》的規定,人大常委會基本法委員會是全國人大常委會下屬的一個咨詢性機構,由精通香港事務的資深人士組成,香港和內地各產生6名委員,它有權在全國人大及其常委會在行使發回香港特別行政區立法、對列于《基本法》附件三的法律進行增減、對基本法進行解釋和修改等職權時提供咨詢性意見。基本法委員會的意見僅供全國人大常委會參考,并不能產生強制全國人大常委會采納的效力。

三是擬定、修改《基本法》解釋草案的程序。根據《立法法》第44條的規定,法律解釋草案由全國人大常委會工作機構研究擬定,由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。法律解釋草案經常務委員會會議審議,由法律委員會根據常委會全體組成人員的審議意見進行審議、修改,提出法律解釋草案表決稿。因此,《基本法》解釋草案一般也應該由專門的委員會起草,并由委員長會議提請常務委會全體會議討論審議,最后由法律委員會提出審議結果報告并修改形成一個供表決的《基本法》解釋草案表決稿。

最后是常務委員會會議對基本法解釋草案進行表決的程序。《立法法》第46條規定:“法律解釋草案表決稿由常委會全體組成人員的過半數通過,由常務委員會發布公告予以公布。”因此,《基本法》解釋草案只有獲得常委會全體組成人員過半數的贊成票時方能生效。

香港雖然實行判例法制度,但制定法也是其重要的法律淵源。不過在法律解釋架構方面,香港特區立法機關和行政機關均無權對法律作出權威的解釋,只有法院有解釋法律的權威。《基本法》規定香港特區繼續沿用普通法,實際承認了香港特區法院擁有解釋在香港實施之法律的解釋權威。如果香港特區立法機關認為香港特區法官的解釋不正確,它可以修改法律或重新制定法律,形成與法院之間的相互制約的權力結構。就香港特區法院對《基本法》的解釋權限而言,依據《基本法》第158條的規定,全國人大常委員授權香港特區各級法院在審理案件時可以解釋《基本法》,但依據被解釋條款的性質不同,其司法解釋的效力也不相同。香港特區法院在審理案件時對《基本法》關于香港特別行政區自治范圍內的條款可以自行解釋。(注:自治范圍內的事務主要是指居民的基本權利和義務,政治體制,經濟、文化和社會事務,對外事務等《基本法》規定的內容。)香港特區法院在審理案件時對《基本法》關于中央人民政府管理的事務或中央與特別行政區關系的條款也可以解釋,但當這些條款的解釋影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局性判決前,應由香港特區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如果全國人大常委會作出解釋,香港特區法院在引用該條款時,應以全國人大常委會的解釋為準,但在此以前作出的判決不受影響。即全國人大常委會的立法解釋具有最高的法律效力,但沒有溯及力。(注:香港特區終審法院在審理案件時需要對中央管理的事務或涉及中央與特區關系的條款進行解釋,而其解釋又關系到案件終審判決的效力時,就應該提請全國人大常委會啟動立法解釋程序,這對香港特區終審法院來說既是權利也是義務。如果符合這個條件,而終審法院不主動提請全國人大常委會解釋有關基本法條款,這種不作為本身就是違反《基本法》的行為。)由于香港特區法院是在審理案件的過程中解釋《基本法》,因而其解釋《基本法》的行為是一種司法行為。既然香港特區法院依據全國人大常委會的授權范圍和普通法傳統擁有一定限度的《基本法》解釋權,那么香港特區法院就有權對香港立法機關和行政機關的行為是否違憲行使司法審查權。誠然,香港特區法院的審查權威要低于全國人大常委會的審查權威,它也不宜審查全國人大及其常委會的立法行為。

二、香港基本法解釋存在的問題

《基本法》的解釋涉及中央和香港特別行政區利益關系的沖突與協調問題,因此,必然會通過全國人大常委會的立法解釋和香港特別行政區法院的司法解釋之間的沖突與協調關系體現出來。兩種解釋主體的權威、解釋范圍、解釋程序、解釋立場和法治理念的差異容易形成兩種解釋模式之間的碰撞,引發憲政危機。

基本法的兩種解釋模式分別是兩種法治理念的產物。內地和香港在法治理念方面存在沖突。依照在內地的法治理念,當憲法和法律條文的含義不清楚時,應當有一個權威的機關出面進一步說明立法的原意,而最了解立法原意的機構當然是制定法律的機關,因此應該把把憲法和法律的解釋權授予立法機關。與此相反,依據普通法的法治理念,同一機關解釋和審查自己的行為是否符合憲法是不可靠的,不符合權力分立和制衡的原則。這種觀念上的沖突在“吳嘉玲案”中得到了集中的反映。香港特區終審法院在“吳嘉玲案”的判決書中稱:“一直引起爭議的問題是,特區法院是否具有司法管轄權去審核全國人民代表大會及其常務委員會的立法行為是否符合《基本法》,以及倘若發現其抵觸《基本法》時,特區法院是否具有司法管轄權去宣布此等行為無效。依我等之見,特區法院確實有此司法管轄權,而且有責任在發現有抵觸時,宣布此等行為無效。關于這點,我等應藉此機會毫不含糊地予以闡明。”[2]香港特區終審法院的邏輯是,基本法是全國的憲法性法律,是特區的憲法,具有高于一般法律的地位,即便是全國人大及其常委會制定的法律也不能與之相抵觸,香港特區法院依據《基本法》擁有終審權,并且有權在審理案件時對《基本法》作出解釋。一些香港學者也贊成終審法院的立法,在他們看來,“問題的關鍵不在于終審法院是否凌駕于人大常委會之上,而是人大常委會是否受制于基本法。”[3]如果人大常委會的行為和《基本法》相抵觸,依據普通法原則,終審法院有權作出這種判決。而在祖國大陸法律專家看來,香港特區法院對《基本法》的解釋權是全國人大常委會授予的,是有條件和范圍限制的,法院的審判權不能凌駕于全國人大及其常委會之上;作為中國的最高權力機關,全國人大及其常委會的權威是任何機構都不能否定和挑戰的。[4]在我看來,誰擁有憲法解釋權和違憲審查權,并不僅僅取決于行使這種權力的國家機關在政治生活中的地位,而是以憲法的效力高于普通法律的效力、人民意志高于代表意志、司法程序高于一般程序為合理性基礎的。因為兩種法治理念的內在沖突是客觀存在的,所以在《基本法》的制定和實施過程中都無法回避這兩種文化觀念之間的緊張關系。《基本法》的制定者在設計《基本法》解釋制度時,過分樂觀地相信依靠祖國大陸強有力的政治、經濟和文化的優勢,能夠在《基本法》的解釋架構上實現全國人大的立法解釋權威和香港特區法院司法解釋傳統的整合。

在這種觀念的影響下,《基本法》的制定者在處理國家的司法主權時,將原英國樞密院司法委員會的終審權完全給予香港特區法院,試圖通過現行體制下的人大釋法模式來控制香港特區法院的司法解釋權,并力圖借助全國人大常務委員會的香港基本法委員會來協調立法主權和香港特區法院司法終審權之間的關系。在當今世界,地方和中央的關系、地區聯盟和成員國的關系雖然都首先通過某種政治機制來加以整合,但是最為權威、持續、有效的是法律整合機制。歐洲聯盟是法律整合的最佳典型。中央在協調和香港特區的關系模式上,選擇了政治協商的協調模式,不考慮中央司法主權,放棄了司法監督的協調模式,給香港回歸以后的深度整合造成了根本性的障礙。當然,《基本法》的這種制度安排有其深厚的政治文化底蘊。在祖國大陸的政治文化傳統中,立法機關具有法理上的至上權威,行政機關具有事實上的主導地位,而司法機關的憲法地位一直沒有在實踐中加以落實,司法獨立并沒有真正地實現,司法機關在國家政治生活中沒有發揮憲法所設定的功能。在對香港特區自治權的控制機制中,全國人大及其常委會和國務院是重要的主體角色,而最高人民法院是輔助性的角色,僅僅起著兩地司法協助的作用。

從性質上講,香港特區基本法委員會是一個正式的咨詢機構而非職能機構,它沒有任何職權,其意見對全國人大常委會也沒有強制約束力,全國人大常委會可以自行決定采納或不采納這些意見。《基本法》也沒有規定,全國人大常委會是采納基本法委員會對有關《基本法》解釋的共識性意見,還是采納多數人的意見。基本法也沒有對基本法委員會作出正式意見所必須遵從的程序給予明確的規定。由于基本法委員會委員來自于內地和香港,在許多問題上因委員們思考問題的角度不同、立法不同,未必都能達成共識,甚至有時無法形成多數意見。在這種情況下,全國人大常委會只有綜合各位基本法委員會委員的意見,獨立地作出有法律約束力的決定;因此,應該很有必要通過《基本法》解釋或以憲政慣例的形式對全國人大征詢基本法委員會意見的程序作出明確規定。

由于《基本法》將終審權授予了香港特區法院,完全放棄了中央的司法主權,中央為了保證《基本法》立法宗旨的實現,人大常委會必然經常和主動地行使《基本法》的最終解釋權。香港特區法院認為人大常委會對《基本法》的解釋權是被動的,必須由特區法院提請人大常委會才能對《基本法》進行解釋,并且是否符合提請釋法的標準由香港特區法院自主認定。這實際上架空了人大常委會依據《憲法》和《基本法》享有的解釋權。另一方面,在中央司法主權缺失的情況下,香港特區終審法院能夠借助普通法司法傳統嘗試地挑戰中央立法機關的主權權威,雖然中央能夠通過人大常委會的法律終極解釋權和基本法委員會的政治協調作用,憑借強大的中央政治能量和協商政治傳統解決《基本法》的解釋引發的危機,但那只是《基本法》模式的個案性勝利,很難說明以后不會再發生類似的《基本法》解釋危機。

歐盟成員國都是主權國家,能夠依據其簽署的基礎條約自愿接受歐洲法院對法律解釋問題的先行裁決權,能夠自動接受歐洲法院通過司法解釋和司法判例發展歐盟法、實施歐盟法的制度。在這些成功的實踐中,歐盟成員國這些主權國家并不認為這樣的做法會妨礙本國的司法獨立,那么作為一個僅僅是高度自治的地方行政區的香港,為何會認為全國人大常委會對《基本法》進行解釋會僭越其司法獨立的權力?這可能有多方面的原因,其中主要的原因有:

一是香港特別行政區擔心全國人大常委會動輒行使《基本法》解釋權而使香港特區法院實質上喪失《基本法》的解釋權。根據《憲法》、《立法法》和《香港基本法》的相關規定,當出現法律的規定需要進一步明確具體含義情況,以及法律制定后出現新的情況需要明確適用法律依據的情形,全國人大常委會完全有權主動解釋《基本法》,并且不以任何機構或個人建議它解釋為前提,也不以法院是否存在相關訴訟為基礎。此外,盡管《香港基本法》已經為中央和特區的權限作出了界定,但基于成文法的局限性、法律語言表意的有限性和立法技術的時代限制,《基本法》不可能在中央與香港特區自治事務之間劃出絕對清晰的界限,總有一些事項處于邊緣性的模糊地帶,不那么容易進行界定;因此,當香港法院不主動提請全國人大常委會解釋《基本法》相關條款時,全國人大常委會必須履行憲法賦予的職權,主動對《基本法》的相關問題進行解釋。盡管全國人大常委會對《基本法》有關條款的解釋并不能直接推翻香港特區終審法院生效判決的效力,但在事實上將終止既存判決對后續司法實踐的約束力,故仍然會影響香港特區法院的聲望,進而影響到香港民眾及國際輿論對香港特區司法甚至“一國兩制”的信心。可以說,全國人大的這種立法解釋機制必然會引起香港法院和香港有關人士的擔心。

二是對全國人大常委會法律解釋專業性的質疑。相比之下,歐洲法院對歐盟基礎條約解釋的先行裁決是由各成員國有名望的法官和法律專家按照司法程序作出的,這種解釋具有極大的公信力,具有毋庸置疑的權威性,而全國人大常委會成員不一定具有深厚的法律專業知識、豐富的法律適用經驗和長期積累的法律理性,其解釋也不是按照司法程序進行的,沒有司法程序權威的支撐,其解釋權威存在著一定的局限性,無法同司法解釋權威相提并論。《基本法》的解釋屬于廣義上的法律解釋,但《基本法》是憲法性法律,其解釋屬于憲法解釋。《全國人大組織法》、《立法法》規定了人大常委會解釋法律的程序,但沒有規定解釋《憲法》的程序,也沒有明確規定基本法解釋議案的提案權主體。《香港基本法》第158條規定了特區終審法院具有請求全國人大常委會對涉及中央管轄事務或中央與特區關系的條款進行解釋的提請權,但沒有明確這種提請權的性質。在內地最高人民法院還從來沒有正式公開地向全國人大常委會申請過解釋憲法和法律的情況下,要求一個新成立的特區終審法院主動提請全國人大常委會解釋《基本法》,確實有點強人所難[5]。香港特區終審法院作為一個普通法傳統下的司法機關,享有《基本法》規定的司法權力,是特區權力架構中獨立程度最高的權力,它承載著香港社會對其維護法治、控制權力、保障人權的期望,這決定了香港特區終審法院很難屈從于中央的立法解釋權威。實際上香港特區終審法院至今尚未開創提請全國人大解釋基本法條款的先例。很顯然,這種提請權不屬于司法系統內部的制度安排,很難獲得香港特區終審法院的認同。在實踐中,全國人大要么自行啟動解釋《基本法》的程序,要么在特區政府尋求國務院協助提請下啟動解釋基本法的程序。因為《基本法》沒有明文規定特區政府可以提請全國人大常委會解釋《基本法》,所以,一些香港法律界人士認為這種做法不符合《基本法》的規定。當然,特區政府并非依據《基本法》第158條而是依據《基本法》第43條和48條的規定,向中央政府報告。根據這些條款,特區行政長官對中央政府和香港特別行政區負責,對外代表香港特別行政區,其法定的職責之一就是執行《基本法》,當《基本法》的實施遇到困難的情況下,有權力和責任向中央報告情況,請求中央政府向全國人大常委會提出解釋《基本法》的議案。但這種啟動機制并不是《基本法》制定者原來的設計意圖。

三是害怕全國人大常委會解釋《基本法》的終局性權威會阻礙香港法院通過司法解釋制度延續普通法傳統和建立連續的判例制度。香港雖然也有大量的制定法,但是判例法一直在香港社會關系的調整中發揮著極其重要的作用。判例法存在和發展的一個基本前提,是司法解釋在法律解釋體系中具有至上性權威,在此基礎上形成的司法判例原則和規則具有約束后續類似案件的拘束力。全國人大對《基本法》的立法解釋一旦進入香港普通法傳統下的司法解釋領域,必然會影響乃至沖擊司法解釋的權威,影響司法的公信力,進而對判例法的存續產生一定的影響。

三、解決香港基本法解釋問題的構想

既然特區法院的終審權是全國人大通過《憲法》和《基本法》授予香港特區法院的,在法理上中央可以依據主權原則收回終審權,恢復對香港特區的司法主權。《基本法》實施50年后,《基本法》的最終解釋權可以考慮從全國人大常委會剝離。但在此之前的過渡時期,在中央司法主權缺失的情況下,《基本法》的最終解釋權必須由全國人大常委會掌握,并且通過完善征詢基本法委員會的意見之程序來加以強化。因此,可以有3種方案來解決基本法解釋制度方面的問題。

第一,在目前《基本法》設定的解釋模式上,通過憲政慣例完善全國人大常委會征詢基本法委員會意見的程序,明確基本法委員會意見的效力,使意見咨詢成為過渡時期協調基本法解釋權的有效機制。(注:也有學者認為,《基本法》解釋權的協調機制應當建立在全國人大常委會與香港特區終審法院之間。“理由是:這兩個機構分別是現行《基本法》框架下內地與香港的基本法監護機關,其他機構無法取代。不過,基于全國人大及其常委會在中國法律體系中的至上性,不宜由全國人大常委會直接出面,可以考慮全國人大常委會授權其所屬的法制工作委員會與終審法院進行協調。”(見王玄瑋香港基本法解釋權的沖突與協調[J]云南大學學報,2007,(3):7))在基本法委員會形成一致意見或多數意見時,全國人大常委會應當充分尊重基本法委員會的意見,即使這種意見與全國人大常委會委員的看法不同,也應當首先充分聽取基本法委員會的建議。基本法委員會的委員都是深孚眾望或具有深厚法學功底的人士,尤其基本法委員會的香港成員都是由香港特別行政區行政長官、立法會主席和終審法院法官聯合提名產生的,在《基本法》制定和實施方面具有很大的影響力,其意見具有相當的權威性。相比之下,全國人大常委會委員們往往不一定是香港問題的專家,也許對中央與地方關系等復雜的法律和政治問題缺乏深刻的理解和細致的鉆研,加之觀念和視角的差異,不一定能夠準確地把握問題的關鍵;因此,為了確保全國人大常委會對《基本法》解釋的合理性和正當性,全國人大常委會不應只把基本法委員會視為普通意義上的咨詢機構,而應該尊重他們形成的多數意見,建立依照基本法委員會一致意見或多數意見作出決定的慣例[6]。如果出現基本法委員會中的香港委員與內分歧地委員意見嚴重分歧時,全國人大常委會應當召開聽證會,全面了解不同見解,謹慎地作出解釋決定,并向持不同意見的委員和各界人士詳細說明解釋決定的法律依據和理由。

第二,借鑒英國的經驗,通過憲政慣例逐步實現全國人大常委會解釋《基本法》之程序的準司法化。《基本法》承認香港普通法存續的合法性,而判例法存在和發展的一個基本條件就是要確保司法解釋的至上性和權威性,為此必須將全國人大解釋《基本法》的程序納入準司法程序的軌道,借以消除內地立法解釋主導型與香港法院司法解釋主導型法律解釋模式的碰撞。在議會解釋程序的司法化方面,我們可以借鑒英國的法律最終解釋權由上議院中的司法委員會行使,立法則由下議院負責的經驗,將全國人大常委會的立法職能和法律解釋職能分開并通過不同的程序來履行這兩個職能。也就是說全國人大常委會應當通過司法程序來解釋《基本法》,只有當法院審理案件時涉及到中央和香港特別行政區的關系或關于國家政治行為、外交行為的界定等問題時,在當事人或法院的提請下啟動全國人大常委會解釋《基本法》的程序。(注:香港回歸前,香港最高的法律解釋機關是英國的樞密院司法委員會,香港最高法院并沒有法律的最終解釋權和司法終審權。英國樞密院司法委員會不僅有權解釋當時香港的《英皇制誥》和《皇上訓令》這些憲制性法律,而且可以通過對案件的審理解釋香港本地立法。樞密院通過司法程序結合具體案件進行法律解釋,當事人因對香港最高法院的解釋持不意見而不服判決時,有權上訴到英國樞密院司法委員會,請求樞密院司法委員會解釋相關法律,雙方當事人有機會在司法委員會委員面前就如何理解法律條款的含義發表自己的意見。)

第三,建立憲法法院專門行使對《憲法》和《特別行政區基本法》的解釋權。隨著我國民主不斷推進,人們會深刻地認識到司法解釋是彌補法律漏洞,進行權利推定,擴大利益保護,維護法律穩定性,樹立法律權威的最佳機制,我國的政治體制也會順應民主發展趨勢,把憲法司法化當作我國重要的憲政機制。法律解釋模式可以參考德國憲法法院和美國普通法院模式,凡是有關憲法的解釋問題可憲法法院和普通法院在審理案件過程中附帶進行,通過憲法解釋來對立法行為和行政行為進行合憲性審查。由普通法院來行使違憲審查權可以強化司法權在國家政治生活中的作用,從而有效地制約立法權和行政權,保證國家權力處于分立與制衡的狀態。而由憲法法院行使違憲審查權可以減輕普通法院的負擔,保證違憲審查的有效進行。如果將二者結合起來就能更有效地進行憲法解釋,實施憲法的司法化,更好地履行違憲審查的職能。實際上,現代憲政制度設計和運行理念不僅強調代議制的民主特質,而且還注重在權力與權利平衡配置的憲政架構實現群體決策與個人自由決策之間的適度平衡。而憲法程序則通過對司法程序的設定為個人選擇提供了程序性平臺,以期通過司法審查程序讓具體的利害關系人和法官依據憲法對法律和法規進行商談性評價并進行理性反思。法律解釋的司法化和違憲審查的司法化乃是民主憲政制度不可逆轉的時代潮流。就司法解釋和司法審查的主體要素和對象要素而言,司法解釋和司法審查主體的選擇應結合我國的國情,利用已有制度資源,建立獨立于現行司法和立法體系的憲法法院,專門負責對《憲法》、憲法性法律和我國參加的國際條約的解釋,并對立法機關所制定的法律是否違憲的案件進行審查和審理。而最高人民法院和高級人民法院則作為一般司法解釋主體行使有限的憲法解釋權,負責審查法規是否違憲。其中,最高人民法院和高級人民法院通過對憲法和法律的解釋,可以對地方法規、規章的違憲問題行使司法審查權,而國務院行政法規、規章的違憲問題一律由最高人民法院予以審查,同時可以考慮由各省市、自治區高級人民法院、最高人民檢察院向最高人民法院提出解釋《憲法》、憲法性法律和一般法律的請求,由最高人民法院負責解釋。考慮到具體行政行為的技術性和復雜性,具體行政行為的司法審查仍然由各級法院中的行政法庭進行。憲法法院的法官由人民代表大會選舉產生,并對其負責;就司法審查的依據而言,《憲法》、憲法性法律和憲法判例應該是司法審查的最權威依據;就司法審查的程序要素而言,堅持審查程序的司法化原則,通過對憲法和法律的司法解釋來審查立法行為或其他違憲行為。就憲法解釋和司法審查的啟動程序而言,對有關國家機關權限爭議的憲法訴訟的請求人應該是權限糾紛的當事人及利害關系人,有關法律和法規是否違憲的審查請求可以由各級法律實施機關和各級人大常務委員會提出或者由認為自己的基本權利受到侵害的公民提起;違憲審查程序的啟動要堅持前置程序先行和窮盡一般救濟程序的原則。就司法審查的效力而言,憲法法院作出的憲法性判決是終審判決,具有既判力,香港特區終審法院、澳門特區法院、最高人民法院、各高級法院對法規是否違憲的判決屬一審判決,上訴至憲法法院后作出的判決具有終局性效力。

在這里,憲法法院和特區終審法院的關系類似于歐洲法院和歐盟成員國法院之間的關系。歐洲是通過法律統一來建立區域性一體化組織來實現區域統一的,歐盟法院也是由歐洲法院和成員國法院共同組成的,它們擁有不同的職責和管轄權。從既要保障共同體法律得到統一實施,又要保證不損害成員國的主權和司法獨立出發,歐盟設計了先行裁決制度、咨詢管轄制度,有效地解決了歐洲法院和成員方國內法院的關系問題,進而成功地理順了歐盟和成員國的關系問題。(注:憲法法院具有先予裁判權、終極的司法解釋權、司法審查權和咨詢管轄權。歐洲法院利用先予裁決權威、司法解釋權威、司法審查權威和咨詢管轄權威維護了歐盟法的統一,保障了歐盟法的基本原則和基本制度在各成員國的統一實施。歐洲法院通過司法審判為歐盟發展了新的法律原則、并利用司法判例有效了調整了各成員國之間的相互關系,進一步明確和提升了歐盟組織的法律地位,事實上成為歐盟法的又一個創制中心;歐洲法院還通過判例式的司法解釋,使框架式的歐盟法律得以具體化,從而在整個歐盟層次和各成員國得到有效的實施,由此創立了法律實施的新模式。)歐共體基礎條約賦予歐洲法院先行裁決管轄權,并規定先行裁決程序是成員國法院訴訟程序中的一個必要的中間環節,成員國法院在審理案件中遇到了對共同體法釋義的問題時,應該將這一問題提交給歐洲法院。歐洲法院不得以所提問題無助于爭訟案件的審結為由拒絕作出解釋。歐洲法院通過先行裁決程序作出的裁決不僅對主案具有約束力——成員國法院必須適用該裁決的結果對主案作出裁決,而且還在歐盟法律制度中具有先例判決的效力。顯然,先行裁決制度在某種意義上使得成員國法院成了歐盟法的司法機關,與歐洲法院一道承擔實施歐盟法的司法職能,從而保證了歐盟法適用上的統一。為了保證條約執行的正確性,歐洲聯盟在有關基礎條約中還規定歐洲法院擁有咨詢管轄權,可以應歐盟委員會的請求,對理事會、委員會或一成員國擬議中的協定是否符合基本條約的規定,發表咨詢意見,該咨詢意見具有法律拘束力。實際上歐洲法院通過對條約的解釋與適用,對歐盟法的實施和發展起著決定性的作用。《基本法》解釋模式在一定程度上借鑒了歐盟先行裁決制度和咨詢管轄權制度,香港基本法咨詢委員會在1988年10月出臺的《歐洲共同體法律解釋程序與基本法解釋程序的比較》咨詢報告中明確指出《基本法征求意見稿》中有關《基本法》解釋程序的規定參考了歐洲共同體的“先行裁決”制度。[7]但是在基本解釋的主體模式上,《基本法》制定者鑒于中國沒有一個地位在最高人民法院和特區法院之上的憲法法院,故只好利用原有的大陸法律解釋模式,由全國人大常委會行使憲法和法律的終極解釋權,授權特區法院有限的《基本法》解釋權。我國設立憲法法院后,全國人大可以收回授予香港特別行政區的司法終審權,同時規定由憲法法院行使憲法和憲法性法律的終極解釋權、特區法院、最高人民法院、高級人民法院行使有限的憲法、憲法性法律的解釋權,特區法院在《憲法》、特區《基本法》和其他在特區實施的全國性法律的解釋方面不再擁有終局性解釋權,尤其在《基本法》關于中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關系的條款之解釋上沒有最終的解釋權。ML

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The Authority and Procedure to Interpret Hong Kong Basic Law

JI Jin瞙ua

(Law school of Nanjing Normal University, Nanjing 210097,China)

Abstract:

Hong Kong Basic Law, a national constitutional law, is the basic law for the Hong Kong Special Administrative Region of the Peoples Republic of China. To execute the policy of “one country, two systems,” the Basic Law specifies that the Standing Committee of the Peoples Congress of the Peoples Republic of China is authorized to construe the Law, while the Committee may delegate its interpretation power to the courts of different levels in Hong Kong with certain conditions. Conflicts and contradictions are thus inevitable between the legislative interpretation and judicial interpretation since the courts and the Committees positions, perspectives, legal traditions and interests differ a lot. The defective provisions of the Basic Law in respective of the interpreting agencies, power and procedures will surely lead to unconstitutional crises in practice and should be improved accordingly.

Key Words:Hong Kong basic law; interpretation; power; procedure

本文責任編輯:張永和