論科學發展觀視角下公務員財產申報制度立法

以　晴　劉賢明

摘要:作者結合當前世界各國公務員財產申報制度立法的形勢和時代背景,就《聯合國反腐敗公約》問世后中國的法治建設和廉政建設,構建社會主義和諧社會,踐行科學發展觀以及WTO規則中行政透明度原則要求及其有關“承諾”,在論證公務員財產申報制度立法的應然性(必要性與可行性)的同時,揭示了立法滯后的客觀性和思想觀念的保守性,提出了合憲性、代表性和廉政性是公務員財產申報制度立法的應然性的論點{公務員財產申報法是公務員身份的題中應有之義法｝,并探索了公務員財產申報制度立法與執政黨公信力和構建和諧社會的關系問題。

關鍵詞:合憲性;代表性;廉政性;公務員財產申報立法;科學發展觀

中圖分類號:D630文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0015—07

“陽光法案(公務員財產申報制度立法)”一經提出,就得到專家、學者和民眾的一致叫好,有調查顯示,90%的民眾支持盡快建立該制度,有關部門對相關法案的研究已持續20年,15年前的1994年,《財產收入申報法》即被列入全國人大常委會立法項目。

一、公務員財產申報法的立法依據

依法治國,構建社會主義和諧社會,需要從亞洲各國乃至世界各國的法律文化及其實踐中吸取有益的經驗。公務員財產申報制度源于1883年英國的《凈化選舉、防治腐敗法》。至今,俄羅斯、意大利、德國、法國、美國、阿根廷、智利、澳大利亞、新加坡、泰國、日本、韓國、印度以及中國臺灣和香港地區等,都先后確立了這一制度。根據中國的國情和構建和諧社會的實際需要,——扼制兩極分化,加強廉政建設和法治建設,順應國際形勢發展的潮流,出臺有中國特色的公務員財產申報法勢在必行。關于國家公務員財產申報問題,其呼聲迭起,但是,一部“申報法”卻遲遲不能出臺,其原因何在?在中國,“十七大”報告主題:高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹科學發展觀,繼續解放思想,堅持改革開放,推動科學發展,促進社會和諧,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗。“十七大”報告體現了中國共產黨執政理念的重要升華,是馬克思主義中國化的最新成果,這一理念和決策義無反顧地將一部“申報法”推上了立法前臺。在國際,《聯合國反腐敗公約》問世、中國的法治建設和廉政建設、構建社會主義和諧社會、踐行科學發展觀以及WTO規則中行政透明度原則要求及其有關“承諾”,也構成中國的“申報法”必須出臺。

二、立法滯后的客觀性和思想觀念的保守性

就實際情況而言,公務員財產申報制度所指的公務員應當是廣義的公務員,即除了政府機關,行政機關,行政部門,行政機構的行政人員之外,還包括司法人員,法律法規授權組織中的有一定職權的公職人員,以及具有一定的政治地位和政治權力的人員.這些人員相對于一般公民和普通群眾而言有其職權和地位,或者在一定范圍內有其裁量權,比較而言容易滋生錢權交易和不當財源,故在公務員財產申報法的申報范圍之列。公務員制度應包括公務員財產申報制度,沒有“申報制度”的公務員制度是不健全不完善的公務員制度。

“中華人民共和國是工人階級領導的,以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。憲法是根本大法,是治國安邦的總章程,是公民權利的保障書,守法護法是每一公民的神圣義務。人民賦予了公務員一定的權力(職權),公務員就應當相應地盡到特定的義務。正視國際國內反腐的嚴峻形勢與中國的廉政建設,不難發現在過去的30來年中,雖然市場經濟的框架已經基本得以確立,但為市場經濟必不可少的利益均衡機制卻沒有相應地建立起來。在中國社會發展的“臨界點”,必須以“和諧社會”理念,回答在社會變革的過程中如何處理和協調不同社會群體的利益,特別是解決強勢群體與弱勢群體之間的利益均衡的問題。當前,面對全球化浪潮,面對民主意識日益增強、社會訴求日益增多,各種思想文化觀念的碰撞日益強烈,而基尼系數偏高的社會弊端,客觀上要求執政階級善于把握矛盾并化解矛盾,從而保持社會經濟可持續增長。一部公務員財產申報法的立法是如此的滯后,不能不令人指斥。

看來有必要再次翻開憲法,重溫一次根本大法的真諦和社會主義憲法的主要原則。根據憲法精神和邏輯事理:國家機關、政府部門更應嚴格守法、護法;國家公務員、特殊部門公職人員更應模范守法、護法。可以說,一部公務員財產申報法的立法與出臺,就是正本清源,就是從源頭上根治腐敗。

江澤民同志曾指出:我們黨之所以贏得人民的擁護,就在于我們黨作為中國工人階級的先鋒隊,不論在革命戰爭年代,還是在建設與改革時期,歷史證明中國共產黨總是代表著中國先進社會生產力的發展要求,代表著中國先進文化的前進方向,代表著中國最廣大人民的根本利益,并通過制定正確的路線方針政策,為實現國家和人民的根本利益而不懈奮斗。基于“三個代表”思想,黨中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》,其中第二章第六條第5款為(選拔任用條件):“正確行使人民賦予的權力、依法辦事、清正廉潔、勤政為民、以身作則、艱苦樸素、密切聯系群眾,堅持黨的群眾路線,自覺接受黨和群眾的批評和監督,做到自重、自省、自警、自勵,反對官僚主義,反對任何濫用職權、謀求私利的不正之風。”該條例體現了我們黨與人民群眾的血肉聯系,與江澤民同志“三個代表”思想保持高度的一致,在“依法治國”、“以德治國”的歷史進程中掀開了新的一頁。隨著中國入世后的履約,與國際經濟、法律的接軌;隨著我國各項工作(包括法律體系的不斷健全和完善)的展開,一部公務員財產申報法的出臺將指日可待。屆時,“申報法”與“任用工作條例”相得益彰,堪稱中國黨風和廉政建設、法治建設領域的“雙子星座”。

然而,圍繞這一立法工作,社會爭議頗大,阻力極大。其阻力除了盤根錯節的社會因素外,其中最大的阻力莫過于一些人的“功利”思想意識和陳舊保守觀念。在筆者看來,持有這種“功利”思想意識和陳舊保守觀念的人主要是“既得利益者階層”;換言之,“既得利益者階層”基于已有的利益,容易站在自我的角度看待“申報法”的出臺。當然,圍繞這一立法工作的社會爭議的社會階層、社會群體是多元的。現就這些爭議的焦點和意見歸納如下:(1)有的認為國家公務員的收入顯示在工資、獎金上,一目了然,沒有必要搞財產申報;(2)公務員法中已有法律規定和廉政監督機制,如公務員的條件、義務、考核、獎懲、交流與回避、工資福利保險、法律責任等規定,都要求公務員廉潔自律。還有一部《黨政領導干部選拔任用工作條例》,若實行財產申報制度和制定“申報法”是多此一舉;(3)認為自己身為公務員,是經過競爭考核錄用的,自己有專長、技能、才干,而且工資水平本來就低;(4)認為自己出身好,前輩有功、后輩享福理所當然;(5)認為將家庭財產公諸于眾,不符合中國人的傳統心理和現實情況;一方面,大多數人普遍不愿意暴露自己有多少存款、現金、房產、有價證券等;另一方面,不少人認為家庭成員的財產份額很難以經濟指數確定而申報清楚;(6)認為申報財產會造成很多麻煩且手續復雜,因而須花一定的人力、物力和財力;(7)認為個人財產屬家庭私事,國家沒必要管得太細:如憲法第十三條,商業銀行法第二十九條都有明確的規定,給私人財產以保護;(8)更有甚者,比如“兩會”期間就有包括代表在內的“實力派”官員公然斥責公務員財產申報,說什么這是侵犯私人財產權,并且還說“要申報財產,為何群眾不申報財產?”

乍一看來,這些意見不無道理,其實,認識事物、考察社會問題,應當透過表層的現象揭示其深層的本質。以上意見(1)和(2)未免以偏概全,而且顯然不了解和諧社會的理想目標進程中的內在要求,——認識矛盾和化解矛盾。至于《中華人民共和國公務員法》(2005年4月27日通過),主要是為了“實現對國家公務員的科學管理,保障國家公務員的優化、廉潔,提高行政效能”,而“國家公務員財產申報法”的創制,主要是為了公務員的財產合法化和透明化,同時也是這方面的個人權益保障化.“二者”在“堅持為人民服務的宗旨和德才兼備的用人標準,貫徹公開、平等、競爭、擇優原則”上基本一致,但公務員法側重于“行政效能”和“用人標準”,而“公務員財產申報法”則側重于“政務公開”、“行政透明”、“財產來歷合法”、“為‘官清正廉潔”方面。一句話,前者側重“合格”標準,后者側重“合法”標準.(3)和(4)則表現出一種“功臣”思想和“貴族”意識,那種優越感有脫離群眾、有悖于市場經濟時代與民主法治進程規律。如果溯其源,不難發現其中(4)的“傲氣”還基于一定的封建意識和貴族特權思想殘余.他們出身于老干部家庭,在整個公務員隊伍中占有一定比例。當然不是所有這類出身的公務員都不懂得今天中國不是“世襲制”,沒有貴族特權而是主體平等。黨的政策并不特別青睞干部子弟。可以說,幾乎所有的公務員都懂得應當體驗革命前輩艱苦奮斗的生活作風,不吃老祖宗,不能挖社會主義的墻腳,不能坐吃山空,只能“大河有水小河滿”的道理。但實際情形往往是,一旦職權在身,“近水樓臺先得月”。特別是在“糖衣炮彈”,在“銀彈肉彈”面前,往往變得意志薄弱、法治觀念淡薄,哪還記得什么“道理”、什么“黨紀國法”?(5)和(6)兩種意見則純系一己之見,貌似有理、實則無理。我們能否把視野拓開看看周圍。在WTO背景下,在中央核心層大力反腐的決心下,中國的相關立法,諸如政務公開、公務員財產申報等,實際上是對WTO規則行政透明度原則的貫徹何況,中國還是《聯合國反腐敗公約》的締約國,理應守法并維護大國的形象。至于意見(7),其錯誤原因主要是不明白自己的“雙重身份”(國家公務員——自然人)。最后是更有甚者的(8),其實,該說法十分荒謬。尚且不說公務員財產申報是針對公務員的公職身份的,公務員財產申報法是針對公務員身份的題中應有之義法;僅就群眾(平民百姓)的實際收入和財產狀況及其手中權力等因素而言,則完全沒有申報的必要。可見,第“(8)”之說,未免暴露出“實力派”官員地道的“既得利益者階層”對“申報法”的出臺有一種拒斥心態。

也正是這種不明白自己的“雙重身份”(國家公務員——自然人),往往在人生得意時便忘形。我是官,你是民;這事屬我管,權力在我,你應當清楚;這事“不屬我管”,我不能“超越權限”……。總之,唯利是圖,否則免談。什么“濫作為”,“不作為”,只要不構成犯罪(如《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》),就規治不了那些有“大法不犯,小法不斷”行為的腐敗官員。——久而久之,這種劣跡會嚴重敗壞社會風氣。其實,也正是這種不明白自己的“雙重身份”(國家公務員——自然人)的糊涂思想,加上世人趨炎附勢,使“我是官”極易栽入腐敗的泥淖,最后終于自食其果,受到法律制裁。在中國,由于封建社會幾千年的積習,諸如“官本民從”,“以政代法”之類的封建思想觀念的殘余,而這些因素一旦與市場經濟的某些負面因素(諸如錢權交易,“潛錢規則”等)不謀而合,滋生腐敗的土壤則“得天獨厚”。以2005年出爐的“透明國際清廉指數全球排名榜”來看,中國雖不在最清廉的前20個國家和地區之列,也不在最腐敗的后20個國家和地區之列,但作為一個對自身負責的執政黨和政府,應當認識到反腐倡廉的重要性。黨的“十七大”報告,其偉大英明還在于其嚴正指出了當前“消極腐敗現象仍然比較嚴重”,并著手制訂、完善和實施為“確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行”的政策法規。但是,無庸諱言,近些年的政策法規對防治腐敗的實施效果是有目共睹的收效甚微,怎么辦?趕快出臺一部防治腐敗系列法典,特別是《公務員財產申報法》。

三、現實問題的嚴重性和相關概念的混淆性

公務員財產申報制度的立法是在國際大背景下,根據中國廉政建設需要,為體現依法行政、行政透明而創設。其目的是為了國家長治久安、人民安居樂業、民族興旺、可持續發展、祖國富強。應當明確,這樣一部公務員財產申報法律的出臺不僅是十分必要的,而且是應當及時的和指日可待的。然而,有媒體稱:“閣員財產申報制度,在世界各國被普遍視為反腐敗最有效的手段之一。關注這一立法不僅是關注時代的民主的法治的潮流與進程,而且是關注一個執政黨公信力凝聚力的提升。不僅是“構建社會主義和諧社會”的題中應有之義,而且是一個國家一個民族可持續發展永遠立于不敗之地的有著內在聯系的條件,是十分重要的方面。可以說,公務員財產申報立法及其制度的建立不應當再是一種理論研究和探討,而應當進入國家立法的議事日程,且應當以國家強力做后盾極力推進立法并早日出臺。

為了進一步明確這一命題,現就立法滯后、其觀念問題的癥結所在作深入分析:

其一,混淆了公法和私法的界限。個人財產屬家庭私事,沒錯,但是“公務員財產”與“個人財產”、“家庭財產”能否劃等號?作為一項法律法規和制度,它包容了對“國家財產”、“集體財產”、“個人財產”,甚至“他人財產”的多方位的、充分的關照,甚至是平等的全面的關照;而應當明確的是,這里法律調整的范圍和指向是“公務員財產”的“合法性來源”問題,是“來源公開”、是“透明化”問題。簡而言之,它不是私事,而是公事。從法律調整的范圍看,前者(“個人財產”)屬于私法調整的范圍,而后者(“公務員個人財產”)屬于公法調整范圍。從法律規范的分類看,前者屬于私法規范,后者屬于公法規范。

關于公法與私法之分,可以從不同的角度,取某一標準去考察。如果從利益的角度,以此為標準考察,則發現公務員財產申報法規是以保護公共利益為目的的法律,而不是以保護私人利益為目的的法律,當屬公法范疇,而非私法范疇。如果從主體的角度,以此為標準考察,國家公務員的身份有別于普通人,他往往代表國家(或行政機關,或司法機關,或特殊部門)而與公民發生法律關系,——即公權關系而非私權關系。

公法和私法劃分的意義在于,當論及兩類法調整兩類不同的法律關系并采取相應的不同的法律調整方式,有利于我們區分兩種不同的法律規范,也有利于理順全民所有制企業的產權與經營管理權之間的關系;并且還有利于我國法律與通行的國際規范接軌[1]。顯然,“私事說”的癥結所在是不明己之身份,又不懂得公法與私法之分。

其二,混淆了資本主義社會制度和資本主義執政理念與建設的界限。可以說,美國經濟的崛起過程,實際上也是一個制度完善過程。如果沒有完善的制度建設,我們很難想象美國僅僅靠自己的資源就可以取英國的“世界工廠”之位而代之,因為資本只會往安全、可靠的地方流動,大量的投資者需要“公平交易”和“廉政性環境”。

有人說,美國雖然是資本主義,但它也不是放任自流其缺點和缺陷而有其繁榮的。今天的中國已經克服了指令性計劃經濟扼殺個人生產積極性的缺點和弊端,但要注意的是,別將“社會平等”這活潑的嬰兒連同洗澡水一起潑掉。還有人說,中國國有企業的問題并不在“集體性”的導向失誤,而是官僚主義和不民主作風在作崇[2]。中國作為一個發展中國家,資本短缺是事實。中國要成為“世界工廠”,吸引足夠的外資是其中的一個必要條件;這是被美、日、韓等國的施政措施及其經驗證明過的。但是,一國經濟的可持續發展,首要的問題是營造民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會環境。當前震蕩世界的金融海嘯,以及海峽對岸的“政壇地震”與“要人入獄”的現象,也都從一個側面說明了民心不可欺。他山之石,可以攻玉,資本主義制度中關于廉政性建設的措施也有可資借鑒的。社會主義國家廉政建設歷程中會遇到頑固保守的阻力,理所當然,頑固保守的東西絕不是社會主義的東西。資本主義國家和社會主義國家都重視法治和綜合國力的問題,都講究完善施政措施、宏觀調控和改革,都不可玩忽民意而不重視民心工程。作為反腐利劍之一的公務員財產申報法,正是基于此;故曰:它是一國執政者依法執政、永保執政地位的強有力杠桿。

其三,混淆了“先富起來”和“共同富裕”的概念。鄧小平同志堅持人民利益至上標準與社會主義價值標準的統一,把提高人民的生活水平作為社會主義的題中應有之意,把共同富裕作為社會主義的本質。根據當時的國情,鄧小平同志提出了“允許一部分人先富起來”,這是第一步,今天看來非常成功。第二步即由“先富者”帶動全民致富,然而這第二步卻步履艱難。第一步可以借鑒美國和其他國家資本主義的經驗;第二步卻要在大力發展社會主義文明的同時,還特別要阻止資本主義文明的腐蝕,對外拒腐、對內反腐,即防止顛覆[3]。黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的目標之一提出來;黨的十六屆四中全會又把“提高構建社會主義和諧社會的能力”作為黨執政能力的一個重要方面明確提出,意義非凡;黨的十七大把這些執政理念進一步系統化、成熟化。“先富”只是步驟和方式而已,“共富”才是方向和目的所在。社會主義從根本上否定了幾千年來人剝削人的制度(勞者不獲、獲者不勞)。人民利益至上標準和社會價值標準的統一,客觀上要有一個政務公開和透明。“透明”本身就含有政策、法規、機制、運作的“合憲性”、“代表性”和“廉政性”要義。“財產申報”既是“要義”的體現,也是“透明”的體現。江澤民同志在十五大報告中強調:“堡壘最容易從內部攻破,絕不能自己毀掉自己。如果腐敗得不到有效懲治,黨就會喪失人民群眾的信任和支持。”這就是公信力與力量之源,慎之又慎,大之至大。

其四,混淆了“合法財產所有權”與“財產來歷不明”的概念。憲法第十三條規定:“國家保護公民的合法收入,儲蓄,房屋和其它合法財產所有權”;商業銀行法第二十九條規定了“為存款人保密的原則”。但要明確的是:憲法和法規所保護(保密)的是“合法財產所有權”而不是“財產來歷不明”。合法財產受法律保護,但“不明來歷之財產”則不受法律保護。公務員的雙重身份(公民身份、職權身份)決定了他的財產必須是能說明其來歷的,這就是“透明度”問題。現在,可能有人拿新近出臺的《物權法》來反對“申報法”的立法,持這種反對觀點的人或許認為《物權法》保護私有財產,而“申報法”否定私有財產。其實這種表象的矛盾是容易使人對《物權法》立法宗旨產生誤解。這正如上文已提及的:作為一項法律法規和制度,它包容了對“國家財產”、“集體財產”、“個人財產”,甚至“他人財產”的多方位的、充分的關照,甚至是平等的全面的關照。法學界就這些問題的看法,已基本由歧見而終于達成共識。譬如王利明在其《平等保護原則:中國物權法的鮮明特色》一文中指出:“平等保護是物權法的首要原則,也是制定《物權法》的指導思想”。“物權法作為基本財產法必須反映憲法的所有制關系”。于此可見其立法宗旨不僅僅是保護私有財產,不僅僅是保護有產階層,而更重要的是維護安定的社會關系,為社會制度和公共秩序提供法律保障。如果我們在運用公共權力中,連這一問題都不能很好地把握,要談管理目標,要談社會價值取向,要談“和諧社會”的理念,未免不產生思維上的自相矛盾,難免不與行政相對人發生不應有的矛盾糾紛(當今社會矛盾糾紛,千頭萬緒,錯綜復雜,無不源于此),甚至久而久之,越來越脫離人民群眾。“失民心則失天下”,——這與“三個代表”思想當然背道而馳。

其五,利令智昏,很難不做“李自成”。觀史之興廢,業之成敗:豈知“取之不易,守成更難。”“求木之長者,必固其根本;欲流之遠者,必浚其源泉;思國之安者,必積其德義。源不深而望流之長,根不固而求木之長,德不厚而思國之安,臣雖下愚,知其不可,而況于明哲乎!”據史料載,唐太宗在閱畢諫議大夫魏征這一奏疏時道:“得公之諫,朕知過矣。當置之幾案,以比炫韋。”古代帝王也有能“納諫”改過者,而今之一般官員,往往多易沉溺于金錢和財勢之中,往往在有機可撈時不計后果。一日不仆,撈之又撈;久而久之,便滑向了人民群眾的對立面。孰不知,“怨不在大,可畏惟人;載舟覆舟,所宜深慎。”——“居安”時不“思危”、“富貴”時卻“忘本”,很難不做“李自成”。

有些人,一旦掌權、逐漸忘本變質,這類事例,不勝枚舉。上有陳希同、成克杰、李紀周(今又有陳良宇、黃松有)等,下有賴昌星之流和一批“26”腐敗分子(史稱“26”腐敗現象浮出水面)。他們有一個共同特點:就是日子本不錯,但私欲卻更為膨脹,本有受人尊敬的“名氣”和令人敬崇的地位,甚至成了民眾崇拜的偶像,但他們卻與民眾的感情一日比一日疏離,以致良心泯滅。這種現象正如有人高度概括的:金錢與人倫可能成反比,地位與人格未必成正比。有人預測:“這批‘時代蛀蟲一旦壯大起來并形成一個巨大的利益集團,就會攜群體之優勢集體向社會、向黨發難,從而提出自己的利益要求,要求改變黨的性質,改變社會的性質,為的是使自己的身份公開化,利益合法化,權利正當化,在更高的政治層面上構筑起屬于他們自己的未來和優勢。”[4]而這一大害問題不能不說將關系到一國之憲政,關系到治國安邦的總章程的存續的問題。

“極樂成哀,縱欲成災”(吳兢)。這形形色色的腐敗確實是“直接關系到我們黨生死存亡的大事。在這方面,一些國家解體,一些長期執政的政黨喪失政權,已經為我們提供了沉痛的教訓。”[4]當今世界并不太平,9.11事件打破了美利堅共和國的安寧美夢,也告誡了國際和世人,我們不能效法資本主義國家對社會最低層的五分之一人群的漠視。美國從70年代末期開始出現資本主義世界現在可以普遍看到的“無家可歸”現象;今天,美國男性未婚的無家可歸者有40%搬進了“家”——監獄。這里值得一提的是:美國人口的五分之一只不過5000萬人,中國人口的五分之一就等于美國人口的總和。當前逾演逾烈的次貸危機也從一個側面告訴人們“幕后”和“潛在”的問題及其成因多么不容忽視。黑格爾有一句名言,“惡是推動社會進步的杠桿”。——中國創制一部公務員財產申報法的立法環境應當說已經成熟。

四、立法的應然性及其與和諧社會的關系

中國政府于2003年12月10日簽署了《聯合國反腐敗公約》,經過約兩年的積極準備,于2005年10月22日將公約提請全國人大常委會審議,全國人大常委會已于2005年10月27日審議批準了該公約。根據公約第68條第1款的規定,公約應在2005年12月14日生效,這個時間晚于中國批準公約后的第30天,因此該公約也應于2005年12月14日生效之日就對中國生效。這意味著中國應按照《聯合國反腐敗公約》的規定行使權力、履行義務。因此,狹義的反腐敗法法典既指國家立法機關制定的法律,還應包括《聯合國反腐敗公約》。

隨著經濟全球化的發展,腐敗犯罪日益猖狂,成為嚴重危害世界各國經濟發展和社會穩定的公害。2001年6月聯合國官員宣稱,全世界每年洗錢的數額高達1～3萬億美元。據國際貨幣基金組織估計,全球每年洗錢的總數額相當于全世界國內生產總值的2%～5%,全球的黑錢經過慢慢積累已達1兆億。據2003年世界銀行統計,全世界每年進行跨國流動的腐敗資金約有2萬億美元。面對如此嚴重的腐敗犯罪,僅僅靠一個國家的努力是不夠的,需要在全球一級建立國際機制和制度安排。正是在此背景下,并且在世界區域組織制定出臺的腐敗犯罪區域性法律文書基礎上,協調世界各國治理腐敗的科學理念和策略,形成了全球打擊跨國腐敗犯罪共同接受的準則。一個腐敗盛行的國家是一個沒有希望的國家,打擊和預防腐敗是人類社會的責任。這已經成為世界各國的共識。公約確立了預防、定罪與執法、國際合作、資產追回、履約監督五大反腐敗機制。

對這部公約,中國一直十分關注。不僅參與了全部談判和起草過程,而且積極而審慎地進行了大量的關于簽署、批準公約的相關工作。去年10月在全國人大常委會批準我國加入《公約》后,國內外對中國加入《公約》給予了高度評價。腐敗犯罪已經成為跨國有組織犯罪、販毒、拐賣人口之后的第四大類國際犯罪。目前,中國腐敗犯罪所造成的損失金額:每年稅收流失5700億～6800億元;公共投資與公共支出2575～3410億元;地下經濟(包括走私)300～340億元;社會福利損失1300億～2020億元……這是來自胡鞍鋼主編的《中國:挑戰腐敗》一書中所紕漏的驚人數字。究其原因是多方面的,但不可忽視的重要原因是我國現階段還沒有一部完整的反腐敗立法,針對腐敗犯罪而確立的完整的訴訟程序規則更是立法的空白,直接降低了反腐敗的整合力量,大大減速了依法治國的進程。

《公約》將腐敗行為定為國際犯罪的同時,還確立了反腐敗的科學理念和策略,形成了全球打擊腐敗犯罪的法律準則。我國作為《公約》的成員國,與之相協調并將反腐敗舉措全部納入法制軌道,將刑事程序立法改革的客觀要求與主觀訴求有機結合。我國現有的刑事程序立法水準欠缺和沖突以及與《公約》規定的差距,有賴于及時啟動國家司法改革程序為之完善。打擊腐敗犯罪,要以我們的刑事政策為根本,以《聯合國反腐敗公約》為基礎,加強對腐敗犯罪的法律特征和社會特征的研究,以便在國際合作中處于主動地位。

在學習實踐科學發展觀、把改革開放和社會主義現代化事業推向前進的偉大征程中,我們還會遇到許多新的“考題”。正因如此,我認為,西柏坡廉政教育館專設“進京趕考”展點,意在提醒我們時刻牢記毛澤東同志的“進京趕考”,常懷趕考之心。黨的事業無止境,“進京趕考”無窮期。作為黨的各級領導干部,只有常懷趕考之心,常修為官之德,常除非份之想,永葆共產黨人政治上的堅定性和思想道德上的純潔性,才能在各種復雜的局勢面前不迷失、不懈怠,才能在各種考驗面前向黨和人民交出新的合格答卷。

在新的歷史條件下,重溫毛澤東同志“進京趕考”的教誨,常懷趕考之心,對黨的各級領導干部來說至關重要,而考官仍然是人民群眾。這就要求各級領導干部,一要有求真務實的工作作風,不能搞虛假,不能搞浮夸,蒙騙群眾或者把群眾當“阿斗”,到頭來只能被群眾所唾棄,必須求人民群眾的歷史地位和作用之真,必須務發展最廣大人民群眾利益之實;二要有為人民群眾利益而為的政績觀,為個人升遷或樹碑立傳的“政績”、勞民傷財的“形象工程”,都是萬萬搞不得的,要不斷地創造出健康的、可持續發展的、為人民群眾擁護的政績;三要務必保持艱苦樸素的光榮傳統。“勤由節儉敗由奢”,盡管時代變化了,社會進步了,但共產黨人“吃苦在前,享受在后”的本色不能變。尤其是當今社會,黨員干部更應耐得住清貧,守得住寂寞,不存非份之想,不貪不義之財,“茍利國家生死以,豈因禍福避趨之”。倘若如此,就不愁考試不及格。而要如此,莫過于創設良好的制度環境,出臺“申報法”以堵不良動機之所指。

以人民利益至上為出發點,以國家長治久安、民族富強、社會效益為目的,是立法工作的價值取向;而合憲性、代表性、廉政性既是對公務員財產申報制度及其立法的定位,也是社會主義和諧社會的本質特征和題中應有之意;亦即和諧社會視角下公務員財產申報制度立法的應然性。

公務員具有國家公職人員與公民雙重身份,其行為分為職務行為和個人行為。“財產申報法”是公法范疇,申報財產的義務是針對他們作為公職人員身份的。因此,公務員應當明確自己手中的權力是人民賦予的,這是“合憲性”要求的體現之一;公務員行使權力的唯一宗旨是代表和維護國家和人民的共同利益,這是“代表性”要求的體現之一;公務員手中公共權力的廉潔性質要求公務員不管收入多高,都必須如實申報自己的財產,這是“廉政性”要求的體現之一。特別是當今體制轉軌時期公務員較之一般人員較容易利用手中的公共權力進行非法交易產生腐敗。據有關媒體披露,比如“國有資產”,某些評估機構有可能得到了其主管部門的“關照”,或以“順手牽羊送人情”,或直接或間接得到了某些方面的好處,如此等等。又如“稅收流失”導致國家財政的虧空和損失而流入了不法分子私人腰包,更有甚者,“官”——“倒”聯手,大肆鯨吞。然而,在當今世界范圍內民主法治浪潮高漲,高新科技背景下國界因素漸趨淡化,彼此之間的社會影響力客觀存在,執政黨如果不能居安思危,不能營造良好的法治環境,要立于不敗之地實在難以想象。新近“兩會”民意調查,反腐倡廉仍居榜首,說明腐敗問題依然是民眾關注的焦點所在。有鑒于此,國家立法機關應當在中國剛性憲法的基礎上制定與出臺公務員財產申報法;惟此,才能從根本上對形形色色的腐敗現象以調整、制約、匡正,對構成犯罪的以必要的刑事制裁,這既合憲、合法,也合馬克思主義經典原理;也只有一部融實體法與程序法于一體的申報法才有真正意義上的約束力,才有真正意義上的根治腐敗。

公務員財產申報法就是一種行之有效的、防患于未然的剛性法,也正因如此,才充分體現其立法價值。“依法治國”,“以德治國”,“構建社會主義和諧社會”,——作為執政黨的大政方針,是順應歷史發展潮流,合乎科學發展觀,為推進中國特色社會主義偉大事業作出的重大戰略舉措。“和諧社會”內在地呼喚民主與法治,呼喚司法公正與司法效率。

1995年5月25日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》。該項規定是我國首次要求黨政領導干部申報接受監督的制度,其對收入申報的宗旨、申報主體、申報范圍、申報時間、受理機構、違反責任、執行監督、解釋及生效日期都作了規定,構建了我國財產申報制度的基本框架。這對懲治腐敗起到了一定的作用,但也存在明顯缺陷和不足。第一,申報主體范圍有限。就行政機關來說,對縣級以下鄉、鎮基層政府負責人沒有規定,其實他們最接近群眾,有相當大的權力,很容易產生腐敗行為;對申報主體離退休后一定時期內的收入申報缺乏規定;對申報主體近親屬收入申報缺乏規定。第二,就申報內容,只規定四項收入申報而不是財產申報。這四項收入申報一是工資;二是各類獎金、津貼、補貼及福利費等;三是從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得;四是事業單位的領導干部、企業事業單位負責人承包承租經營所得。事實上,申報財產應包括動產和不動產,應有債權,也有債務。第三,申報時間方面,只規定了現職申報,缺乏就職申報和離職申報。第四,沒規定公開申報主體的申報資料。國外通行做法有事實公開和推定公開。前者是將申報內容全部刊登于法定刊物或以公告方式向社會公開,后者是將申報資料整列成冊,置放于法定場所,查閱者只需辦理簡單登記即可查閱。

這部行政法規,它的發布體現了黨中央、國務院十分重視反腐敗,表現以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系的框架正在形成。“我們將面對日新月異的社會現實,勵精圖治進行司法改革,在保證司法公正與司法效率和諧統一的前提下,使司法公正得到充分的弘揚,使社會正義理念得到實現”(肖揚,在《21世紀亞洲法學教育改革與發展論壇》開幕式上的講話)。中國是聯合國安理會常任理事國,是WTO成員方,也是《聯合國反腐敗公約》締約國,與國際“事務”接軌,與國際經濟接軌,與國際法律接軌,與國際慣例接軌則是當務之急。在這樣一種國際形勢和背景下創制一部公務員財產申報法更具有可行性。基于此,國外的這類立法也是可以拿來參照、借鑒的,比如中國的近鄰韓國,1981年建立了財產申報制度:《韓國公職人員道德法》。后來又四次修改完善,于1993年6月基本定型,其施政效果舉世矚目,該經驗可資借鑒。至于該法之內容概況,本文限于篇時就不作介紹而從略。

古人有言曰:“君子寡欲則不役于物,可以直道而行”(司馬光《訓儉示康》)。“貪欲是一切罪惡之源”(喬叟《外國明言一千句》)。王亞南先生曾說過,一部二十四史實為一部貪污史,深刻之極。從形式上看,歷史上的腐敗與現代腐敗十分相似,即政治地位與經濟利益共存(權力與金錢共生),得其一便自然順得其二(特權與財富交輝)。《亞洲華爾街日報》在2001年做過一個千年最富50人排行榜,中國有6人“光榮”上榜,他們分別是成吉思汗、忽必烈、明朝太監劉瑾、清朝大貪官和□、伍秉鑒、財政部長宋子文。他們都不是商人,更不是平民。和珅的個人財產約合1900年的10億美元。歷史證明,中國積淀了一種可悲的政治文化:做官當老爺合乎邏輯,升官發財有必然性,腐敗只不過是描述權錢關系超過了一定心理限度的概念[3]。但現實的制度結構畢竟與歷史上的不完全等同,在腐敗問題上,第一要務是制度而不是個人品行.革命導師毛澤東曾指出:“共產黨人不是騎在人民頭上的老爺,而是人民的公仆”。一個所謂負責任的政府,是可以回答質詢的政府,于是該社會的政治文明與法治進步便邁上了一個新臺階,國務院總理溫家寶“兩會”期間答記者問曾坦言:防治腐敗還是要進行制度改革。

中國公務員財產申報立法,既有深邃的歷史文化內涵,又有深刻的社會現實意義。根據憲法,代表全體人民之利益,推進廉政建設,這就是合憲性、代表性和廉政性。反之,不具有“合憲性”就是違憲、違法;不具有“代表性”就是蛻變、忘本;不具有“廉政性”就是腐敗、變質。而違憲、蛻變、腐敗與人民民主專政的社會主義國家性質格格不入,與中國人民當家作主的地位和意志背道而馳,與社會主義和諧社會的基本特征(民主法治、公平、正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處)完全對立。建立和諧社會,實現國家權力與民眾權力的良性互動,是一個重要的著力點。其前提是國家權力的掌握者必須切實轉變傳統的“官本位”觀念,真正確定自己的角色地位。

從1993年公務員制度建立,到2005年4月27日《中華人民共和國公務員法》出臺,歷時12個春秋。該法包括:總則、公務員的條件義務與權利、職務與級別、錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、懲戒、培訓、交流與回避、工資福利保險、辭職辭退、退休、申訴控告、職務聘任、法律責任、附則共18章,18個方面的內容作為中國公務員制度建設的最新成果,其頒布實施不僅填補了立法空白,而更為重要的是其作為中國政治制度的重要組成部分,使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產生了實質性飛躍。可以說,公務員法的制定是應和了中國政治體制改革的息息脈動,它的適用過程不僅將為健全和完善公務員制度打牢基石,而且為催生一部“申報法”奠基。國家公務員制度推行的權威性還有待增強,其中最得力的舉措莫過于創設一部“公務員財產申報法”,以便這一法律制度更加完善化和系統化。這又好比醫生看病,既要看其“內在的病”,又要對癥下藥。譬如,有的地方出現的買官鬻爵,其丑惡之最,其影響之壞(如東北地區的馬德案,湖北武漢眾多的司法腐敗“窩案”,官官相護案等)“堪稱一絕”。

國家機關及政府官員掌握并行使國家權力,往往比普通老百姓更有能力,更有可能直接實現自己的目的。因此,他們有時候容易把自己置于法律規范之上,出現一些法外“特權”。這是與依法治國、依法行政的原則和時代精神相違背的,也是與馬克思主義的人民公仆觀與社會主義和諧社會的理念背道而馳的。“十五大”將“依法治國、建立社會主義法治國家”載入憲法,這表明了中國國家權力結構和運行程序向規范化、公共化努力的方向。中國共產黨作為執政黨的政治領導與依法治國“二者”的結合:一方面,黨要體現和發揮自己的領導作用;另一方面,作為執政黨,黨又必須將自己的一切活動納入到法制化軌道。

中共十六大召開以來,出臺涉及干部制度改革的重要法律法規政策,其主要的已不下10余部(文件名稱從略),較為系統。這標志著中國的干部制度改革在經歷了起始(1979年1月～1987年9月)、探索(1987年10月～1992年9月)、突破(1992年10月～1997年8月)、深化(1997年9月～2002年10月)四個階段之后,現在已進入全面展開階段(2002年11月之后).“全面展開階段”是根據中國共產黨“三個代表”重要思想和全面建設小康社會的奮斗目標及其構建社會主義和諧社會的理念,它既是改革開放向縱深發展,也是樹立科學發展觀,與時俱進。中共十七大報告特別指出:“中國共產黨的性質和宗旨,決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗,關系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務”。

21世紀,社會生產力水平提高,特別是高科技的廣泛運用和資本、資源的跨國流動,——全球化浪潮日顯。“曾有學者將全球化對中國法制建設所帶來的挑戰歸納為兩點:(1)國際法的國內化,即全球法治標準國際化,具體表現就是國際組織的條約規章為各國所接受,并成為約束簽約國及其公民的新規則。如中國在加入世界貿易組織(WTO),簽署《聯合國反腐敗公約》之后,就應當自覺地接受了一套多國公約體制之束,在國際交往中就不得不遵守法治原則,且應成為守法的表率,而這種”與國際接軌“就必然帶動其國內法治的發展;(2)國內法的國際化,即一個國家或地區的法律由于其經濟、文化活動空間的拓展,而在更大范圍內得到廣泛的認可和接受。”①可以說,正是在這樣的全球背景下,依法治國的方略才能在眾多的方略中首屈一指,而一部公務員財產申報法的創制才能在社會上引起特別關注,其立法與出臺問題更為凸顯,不容懈怠與遲緩。總之,合憲性、代表性、廉政性“三者”動態建構,相互聯系,而“構建社會主義和諧社會”與此“三者”一脈相承,相輔相成,合乎當代中央核心層倡導的科學發展觀,共同構成“財產申報法”的立法根據和價值取向,催生一部新法之誕生。

注釋:

①書摘編輯部,大家文摘報,2005-6-11-8轉載。

參考文獻:

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(責任編輯/王麗君)