試述公共行政價值研究的凸顯、意義及其當代內核

王曉燕

摘要:公共行政價值是公共行政的靈魂和旨歸,但是長期以來,公共行政價值卻是一個被人們所忽略的公共行政哲學問題。本文論述了公共行政價值研究日益凸顯的背景和對其進行研究的意義,旨在闡明公共行政價值在當代條件下的內核,希望能對我國轉型期的政治經濟社會和諧發展給予啟示。

關鍵詞:公共行政價值;意義;當代內核

中圖分類號:C931.2文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0037—02

一、公共行政價值研究日益凸顯的背景

公共行政價值是公共行政實踐的核心和靈魂,可以說它是與公共行政實踐相伴而生的。關于對公共行政價值的關注由來已久,可以說在公共行政這門學科誕生之時就有學者對公共行政價值進行研究。比如公共行政學的創始人威爾遜說過:“行政學研究的目標在于了解:首先,政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次,政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當的工作。”[1]從公共行政學的鼻祖威爾遜先生所設想的行政學研究的目標可以看出,公共行政價值與公共行政是相伴相生的。政府能夠適當的和成功的進行什么工作,這本身就需要政府做出一定的價值判斷。在傳統公共行政時代,由于官僚主義盛行、公共行政效率極其低下、政府嚴重腐敗等現象使得當時的學者把更多的注意力集中到提高政府的效率上來,這在當時有著合理性。但是隨著經濟的發展、社會的進步,尤其是當人類進入20世紀后半葉時,整個世界幾乎處于一種急劇變革和紛擾不安的時代。隨著科學技術的迅猛發展,經濟發展水平得到了很大的提高,但是與此同時,社會問題也日益增多。隨著社會轉型步伐的加快,政治丑聞、官員腐敗等公共生活的亂象并未因效率的提高而減少,規范主義、效率主義的追求并不能確保行政行為主體沿著行政系統應然的價值目標始終如一地前行,公共權力濫用、公共行為異化現象時有發生。法律與制度規范的盲區,恰恰使傳統公共行政效率至上的工具理性也面臨著重重危機。正是在這種背景下,1968年高舉“社會公平”的新公共行政標志著人們開始重新思考和研究公共行政價值。

“在不同時期,一種價值可能超過另一種價值,但就每一種價值觀的合法性而言,它們之間沒有拔河賽。”[2]如一位學者所言,“理論在一個國家的實現程度,決定于理論滿足這個國家的需要程度。”[3]可以說,正是各國的公共行政實踐催生了對公共行政價值的研究。

二、在此背景下進行公共行政價值研究的意義

(一)公共行政價值和學科研究

公共行政學還是一門年輕的學科,它不過百余年的歷史,其自身在理論上還存在著諸多有待完善的地方。因此,長期以來,公共行政作為一門獨立學科的研究地位還沒有得到真正的確立。究其原因,關鍵在于公共行政的內核——公共行政價值研究的忽略。公共行政借了管理學的不少原理,人們更多的關注私人管理方法和技術在公共行政上的應用,卻忽視了公共行政與企業管理領域的重大區別——追求的目標和價值不同。事實上,借用塞葉爾(wallaneeSayre)的話來講:“根本上,公共與私人管理在所有不重要的方面上相同”。[4]公共行政如果不注重其內核的研究,終有一天也將不再作為一門學科存在。

(二)公共行政價值與公共行政實踐

公共行政價值在一定程度上是公共行政實踐合法性的來源,指引著公共行政實踐朝對的方向前進。它規定并影響著政府公共政策規劃的基本目標和方向,它塑造并影響著行政人行為。

另外,人們逐漸也認識到傳統公共行政學的“效率至上”原則的不合理性并從理論和實踐兩個層面對其進行了反思和批評,強調效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來,關注人民需要,注重社會公平,改善人類的生活。這種價值觀念將會影響行政人員的行為,提升自己的道德水平,并以崇高的品德影響公民從而產生意想不到的輻射效應。

三、公共行政價值的內涵及其在當代條件下的核心內容

當前對于價值的含義并沒有一個統一的說法。馬克思曾指出:“‘價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產生的”[5],“人們所利用的并表現了對人的需要的關系的物的屬性”[6]這一論述,對于公共行政價值的研究有十分重要的指導意義。有學者認為:價值是客體對于主體的意義,包括客體對于主體需要的滿足和主體關于客體的絕對超越指向兩個方面[7]。在此基礎上,可以認為:公共行政價值是指公共行政活動(客體)對人類社會(主體)的積極意義或有用性,它是公共行政所追求的一種應然狀態,反映了人們關于公共行政的希望和理想、信仰和依托。可以說,公共行政價值是公共行政的靈魂和核心。[8]

新公共行政學的代表人物弗雷德里克森認為,“狹義的公共行政往往只注重效率和經濟等管理層面的價值;廣義的公共行政,除了重視管理的價值外,還強調公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等的價值。”[9]新時期公共行政應該追求的價值應是社會公平、社會責任、公民的自由平等。

(一)社會公平

何為“社會公平”?何為公共行政的“社會公平”?“公平”一詞本是社會心理學的一個概念,早在1965年美國著名社會心理學家亞當斯就曾從行為科學的角度提出了他著名的公平理論。他認為一個人不僅關心個人的收入(工資標準、獎金數量、工作成績的認可以及其他因素)和付出(如個人的努力程度、付出勞動量的大小以及經驗、知識的多少等),而且還關心自己的收入、付出與別人的收入、付出的關系,亦即人們不僅關心個人努力所得到的絕對報酬量,而且還關心自己的報酬量與別人的報酬量之間的關系,即相對報酬量。人能否受到激勵,不僅會由于他們得到了什么而定,還會由于他們看到別人得到了什么而定,他們總是首先進行一番“社會比較”,全面衡量自己的收入和付出。從某種意義上說,工作動機激發的過程,實際上就是人與人之間進行比較、作出判斷并據以指導行為的過程。如果一個人發現自己的收入和付出的比例相當,他就會心理平靜,認為公平,于是心情舒暢,努力工作;相反,如果一個人發現自己的收入和付出的比例不相當或低于別人,他就會產生不公平感,內心不滿,影響其工作積極性的發揮。[10]

在新公共行政學者看來,社會公平應該具有極其豐富的內涵,例如,弗雷德里克森就明確指出:“公平意味著人與人之間的一種公正、正當和公道的精神或習性,……它與自然權力或正義同義。”[11]

新公共行政學者認為政策公平地加以運作,不僅可以改變經濟行為,而且還有助于效率的提高,強調公平與效率之間的協調與統一。

(二)社會責任

公共行政實踐活動是為了實現公共行政價值,但是在此過程中又會創造出新的公共行政價值。公共行政的價值與社會責任是密不可分的。根據密魯布諾克的觀點,公共管理者應當有道德意識。公務員應當以公眾利益為準繩,履行他們的誓言和民事責任。通過公共服務的道德和民事責任,應當體現出社會責任感。[12]依據瓦爾多(D.Waldo)的觀點,公共責任主要包括以下十二項:對憲法的責任,對法律的責任,對國家的責任,對民主政治的責任,對組織規范的責任,對職責的責任,對家庭和朋友的責任,對自己的責任,對中介團體的責任,對公共利益的責任,對人類的責任,對宗教或上帝的責任。[13]公共責任是社會良好發展不可或缺的高尚品德,尤其是在現代社會,公民和官員都應該有高強度的責任感,促進社會向更美好的方向前進!

(三)公民的自由平等

有責任的公民實現社會公平,必須擁有自由平等權。在現代社會,這種平等自由權是以公民的廣泛參與的途徑來實現的。公民要能真正實現廣泛參與又是以政府的民主透明為前提的。正如康特妮、馬克·霍哲、張夢中三位學者所說:“新公共行政提倡在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與,它尋求增加在組織事務和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與。它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政,從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心。”[14]在參與的理念下,喬治·弗雷德里克森還指出:公民參與模式包含積極的公民參與精神。主張公民精神的理論家認為,公民是有效的政府管理的基礎所在。他們認為,公民參與已經改變了公共政策領域內傳統的決策方式并成為民主行政的重要特征。因此,公民不只是一個自利的個體,應該以“提高公民參與精神”負起個人和集體公共服務的責任。

四、小結

傳統公共行政時代已成過去,效率至上的原則也不再占據主導地位,公共行政加之研究成為一種學術熱潮。在科技迅猛發展的時代,各種問題也層出不窮的接踵而至。面臨重重危機,我們不得不重建公共行政價值,改變效率至上的原則,建立一個民主、負責、透明的政府,追求社會公平、社會責任和公民的平等自由,實現社會善治。

參考文獻:

[1]彭和平等編譯.國外公共行政理論精選[M].北京:中央黨校出版社,1997.

[2]盧明.公共管理學管理范式的演進[J].中國行政管理,2001,(1).

[3]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[4]參閱T·艾利森:《公共與私人管理:它們在所有非重要方面都基本一樣嗎?》載《公共行政經典著作集叢》.美國多塞出版社,第51頁。

[5]馬克思恩格斯全集(第19卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[6]馬克思恩格斯全集(第26卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[7]卓澤淵.法的價值論[M].北京:法律出版社,1999.

[8]張富.公共行政價值論:意義、現狀及可能[J].中山大學學報(社會科學版),2006,(3).

[9]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[10]丁煌.尋求公平與效率的協調與統一——評現代西方新公共行政學的價值追求[J].中國行政管理,1998,(12).

[11]弗雷德里克森.新公共行政學[M].美國亞拉巴馬大學出版社,1980(英):6~7.

[12][14][美]康特妮,[美]馬克·霍哲,張夢中.新公共行政:尋求社會公平與民主價值[J].中國行政管理,2001,(2).

[13]斯拉茲受(JD,Straus~).公共行政:道德與責任[M].紐約:林哈特·方絲頓出版公司,1985(英):331.

(責任編輯/彭巍)