政府法治監督的概念與定位

崔靜勇

摘要:得其一而思三,死而后已,永無止境的權勢欲,是全人類共有的皮鞭傾向。我國現行的國家權力體系內,權力機關、行政機關、司法機關對行政機關的行政行為都可依法實施監督。政府法治監督就是具有法定監督權的行政機關對其他行政主體的行政活動合法性、適當性進行的具有法律效力的監督。政府法律監督屬層級監督,行政監督屬專門監督。其監督是法治而不是法制,法治與人治相對立,法制可為人治服務。法制并無人民監督政府的意義。對行政機關及其工作人員履行職權行為實施全方位監督,是依法行政的保障。一部行政法,將構建為行政組織、行政行為以及對行政組織和行為的法制監督三部分法律規范的總和,足見監督法制在行政法中的地位。

關鍵詞:政府;法治;監督;概念;定位

中圖分類號:D922.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0039—03

“得其一而思其三,死而后己,永無休止的權勢欲,是全人類共有的普遍傾向”,霍布斯的格言一針見血,道出權力本質與人類劣根。權力天然的侵略與擴張特性、執法機關與執法人員素質與道德提高的極限與無奈,決定了依法行政的內涵就是以有限權力為根本,以權力(權利)制約權力為手段,設計科學合理又行之有效的監督制度,建立科學、有效的監督體系,保障公民權利,保障公共權力。可以說職權法定、民主監督、科學決策與糾錯是建立法治政府、責任政府的核心。

一、概念之厘清:內涵各一的監督

我國現行的國家權力體系內,權力機關、行政機關、司法機關對行政機關的行政行為都可依法實施監督,因此,在研究“政府法治監督”前,有必要對有關概念作一番厘清。

概念是人們用來揭示事物內在屬性的一種文字符號,這是一門學科的基本構成單位,在“對行政的監督”中,由于對“監督”理解不同,人們對“對行政的監督”這一內涵所外顯的概念存在根本性的分歧;有時,同一概念所表示的內涵更是截然相反。在“對行政的監督”內涵下有以下幾種概念:

1.行政法制監督。所謂行政法制監督是指有權國家機關依法對國家行政機關及其工作人員的行為進行的全面監察、檢查和督促,按監督主體的不同,可以將行政法制監督分為狹義和廣義兩種,狹義的行政法制監督是指以行政機關為主體的監督,即行政監督行政,或稱行政內部監督。廣義的行政法制監督是指連同行政機關在內的各類國家機關的監督,即行政內外監督,可見,我國的行政法制監督體制是由行政組織內部的同體監督和行政組織外部的異體監督兩部分構成。

2.行政機關內部的法制監督。指上級行政機關對下級行政機關的監督、專門監督機關(如審計、監察、工商等機關)對整個行政機關的監督、非隸屬的行政機關的監督以及下級行政機關對上級行政機關的監督。依上下級從屬關系組織起來的國家行政機關,其正常運作的動因就在于行政首長依據法律對所屬部門實行有效的領導。監督是領導的必然要素。沒有監督就無所謂領導,也不存在行政機關的有效運作。行政機關內部的法制監督不僅是必要的,而且在一定程度上比其他形式的監督更有效。比如,行政機關由于業務熟、情況明、加上監督手段多,因而能對監督對象實施更有效的監督。[1]

3.行政執法監督。指各級人民政府組織有關機關和人員依照法律、法規和規章的規定,對行政機關各部門尤其是行政執法專門機關和行政執法人員的執法活動進行監督、檢查。[2]

4.行政機關監督。行政機關監督是指國家行政機關或行政機關專設的監督機構對行政機關自身以及對其他國家機關行使國家權力的過程所實施的監督,它包括對國家立法、司法機關的外部監督,也包括對行政機關自身的內部監督,包括對行政機關及行政機關工作人員的執法活動和管理活動的檢查和督促,“行政機關監督主要是指行政內部的自我監督”。[3]

5.行政監督。行政監督也就是對行政機關和行政機關工作人員的監督和督促,廣義的包括行政內部的監督,也包括外部環境對行政的監督,司法監督、群眾監督、政黨監督等。狹義的指行政機關內部的監督,主要指上級對下級機關、行政內部的專職監督機關對行政其他機關的監督。[4]也有學者將“行政監督”定義為:行政機關對行政相對人的監督。[5]但這種觀點并不常見,因為“行政機關只有接受人民監督的義務,絕不能反過來監督人民。”[6]

6.政府法制監督。政府法制監督是上級人民政府對下級人民政府,政府對其所屬工作部門,上級人民政府工作部門對下級政府相應工作部門以及各政府和部門對所屬執法人員所實行的監督。政府法制監督就是指上級人民政府對下級人民政府,政府對其所屬工作部門以及上級人民政府工作部門對下級政府相應工作部門執行法律、法規的行為和有關活動所實行的監督。[7]以上七種概念,都包括對行政行為監督的部分內涵,但監督主體、監督客體、監督方式、監督效力等方面均不相同。[8]

二、政府法治監督:以層級監督為主

本文研究的監督,是行政系統內部具有法定監督權限的行政機關對其他行政機關行使職權、履行職責的監督,是有關監督主體、內容、權限、方式程序及法律責任等法律制度、行為的總稱,結合建立法治國家的基本方略、政府法制工作的實踐,“政府法治監督”的概念較能體現其外延與內涵。“政府”體現監督的行政系統內部性,體現監督對象的行政性,體現行政系統以層級監督為主的監督權威。“法治”體現從抽象到具體的全過程監督,體現監督宗旨與目的均在于建立法治國家、依法行政。“政府法制”概念源于1987年4月全國第一次政府法制工作會議,從當時看有前瞻性,與“建立社會義法制”是一致的;從現在看,有局限性,不能體現建立社會主義法治國家的要求,不能體現政府依法行政內涵,而依法行政的核心便是監督行政。“法治”與“法制”是兩個層面的問題。法制一詞含三個含義:一是法律制度,二是從立法到執行的各個環節,三是依法辦事原則。法制并無人民監督政府,法律限制政府權力的意義。法制可為人治服務。也可為法治服務。法治強調法制對國家的管理,與人治相對立。

國務院《依法行政綱要》已明確提出建立“法制政府”我們的工作也應是“政府法制工作”。

監督“是根據一定的行為標準來判斷某種行為是否出現偏差,并通過一定的措施和辦法予以糾正,使之回復到準確正常狀態。”[9]我們可以這樣界定“政府法治監督”:具有法定監督權的行政機關對其他行政主體的行政活動合法性、適當性所進行的具有法律效力監督。在現代行政管理中,行政管理分規劃、組織、協調、執行、監督等幾大職能,政府法治監督是依據憲法和法律而設定的一項法律制度,是我國政治和法律制度的重要組成部分。政府法治監督是憲法的保障系統,是法治的保障系統,是依法行政的保障系統,是權利的保障系統的重要組成部分。

1.政府法治監督的主體,是依法享有行政層級領導權的上級行政機關和法定授權機關(以下統稱監督機關)。一般來講,政府法治監督是基于行政隸屬,不是基于專門的法律特別授權。政府是一個由不同層級機關構成的行政系統,相應,執法監督具有多層次、多方面的特點。上級政府有權對本級政府所屬各部門和下級政府實施監督,上級政府主管部門基于業務指導關系或領導關系也有權監督下級政府相關部門,各級政府工作部門受政府統一領導,并受上級人民政府主管部門的領導或業務指導。同時,縣級以上人民政府依法對本行政區域內不屬于自己管理的行政機關也有監督權,縣級以上政府法制機構因法定授權而成為監督主體。

2.政府法治監督的對象,是依法處于被監督地位的行政機關和行政機關人員。相對于中央政府而言,地方各級政府都是監督對象。憲法規定,“地方各級人民政府對上級行政機關負責并報告工作。”而省、市、縣政府相對于下級的市、縣、鄉來講,又是上級行政機關,擁有監督權。

3.政府法治監督具有行政層級監督的自身特性。政府內部監督伴隨行政執法活動進行,能及時發現違法或失當,迅速作出調整或修正,這與司法救濟的事后監督區別;內部監督是在具有領導、指導或監督權的上級機關與下級機關展開的,一旦發現問題,可直接采取措施予以處理,當然,內部性也使監督有行政自身的效率特點,程序不如司法嚴密和規范,自我監督的缺點也難以避免,仍需與其他監督方式協調進行。

三、與行政監察分野:各有側重的監督

政府法治監督與行政監察都是行政內部監督的主要形式,在分類上,政府法治監督屬層級監督,行政監察屬專門監督,是指在行政系統中設置的專司監督職能的機關對行政機關及其公務員的各種行為進行監視、督察、懲戒的活動。二者的區別在于:

1.監督性質不同。法治監督,是指監督機關對行政行為合法性、適當性進行的監督,是具有領導權或業務指導權的上級機關對下級機關的執法活動是否合法實施的監督,與業務管理活動密切相連,以隸屬關系為紐帶維系,監督主體與監督對象之間具有直接、密切的關系。而行政監察是對行政機關和工作人員在執法活動中,是否勤政廉政、嚴格履行職責實施的監督,是一種紀律監督。

2.監督內容不同。政府法治監督的內容是行政行為是否符合程序法、實體法的規定,行政決定是否合法、適當,凡是行政行為,都列入它的監督視線之內,監督的頻率遠高于監察監督。[10]行政監察的基本職責一是行政效能監督,即對被監察對象是否遵守和執行法律和政府決定、命令情況進行監督,是否勤政高效,忠實履行職責;二是清正廉潔監督,被監督對象是否違反法律法規、違反行政紀律、是否秉公執法。

3.監督依據不同。政府法治監督以隸屬為主要權力基礎,以行政法律、法規為依據,評判執法活動和執法結果的合法性、適當性。行政監察是基于法律授權,依據監察法律、行政紀律進行檢查和監督,評價判斷是否依法秉公辦案,勤政廉政。

綜上所述,政府法治監督解決的主要是行政執法活動本身的問題,主要對事。行政監察從維護法紀、政紀出發,對執法活動守法、守紀情況進行監督檢查,發現問題提出糾正建議,旨在加強和改善行政系統的正常運作,而不是糾正行為本身的問題,對檢查確屬違法違紀的,則予以紀律處分。

四、監督作用:抵御越權的誘惑

對行政機關及其工作人員履行職權行為實施全方位的監督,是依法行政的保障。一部行政法,被構建為行政組織、行政行為以及對行政組織和行為的法制監督三部分法律規范的總和,足見監督法制在行政法中的地位。

1.遏制行政權力濫用的必要手段。依法治國的關鍵是執法,難點、重點也在執法,“法令行則國治,法令馳則國亂”這是一條歷史規律,政府必須嚴格依法辦事,但現實中對法律產生成脅的主要是掌握公共權力的主體,依法治國必然要依法治權,依法治官,“治國者必先受治于法”,法國資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”行政權的擴張性、單方面性、效力先定性和強制性使擁有行政權的一方可以憑借其行政權力“為所欲為”而別人對之奈何不得,特別是行政工作人員的素質和價值取向的差異,使行政權力在具體應用中不知不覺地發生與設定權力的初衷相背離的現象。因此,在百姓守法和政府守法二者中,政府守法中矛盾主要方面,行政機關權最大,組織最多,人員最多,執行法律最多,對公民權益影響最大,政府是否依法行政是依法治國能否實施,依法治國能否建立的關鍵。必須正確看待監督制約與行政效率關系,正如鄧小平同志所說的:“他們總覺得:不受監督,自己下命令舒服,獨斷專行比較方便。正因為相當多的領導同志思想不通,看起來監督就更加重要了,不搞群眾監督就更危險了。”因此,我們“要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化,經過批評教育而又不改的,人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免,要求他們在經濟上退賠,并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇,要制定各種條例,最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督。”如果行政領導感覺到獨斷專行不方便了,監督的目的也就實現了。建立了監督制度,就能促使行政機關工作人員依法正確行使行政權力。江澤民同志在中央紀律第二次全會上的講話中指出:“干部權力越大,責任就越大,對他們運用權力的行為就越應當嚴格監督。”“十六大”報告進一步強調,要建立健全權力約束機制。

2.法律正確實施的必由途徑。行政法律規范能否得到有效的實施,主要取決于兩個方面:一是行政機關必須積極行政,履行法定職責;二是行政機關必須依法行政,依法履行職責,承擔法定責任。保證二者的實現,需要建立和健全對行政的監督機制。行政權是通過具體的行政機關和工作人員在具體行為中實現的,根據行為科學的基本原則,行為出現偏差是必然的,執行者對權力的理解程度、執行能力的差異決定了出現偏差的主觀必然性,決策-執行的主體分定的客觀必然,市場經濟的利益多元是行為偏差的外在環境,因此,必須形成決策-執行-監督的完整閉合系統。沒有有效的監督機制,也無法維系行政機關及其工作人員依法行政的自覺性。行政監督制度正是督促行政機關及其工作人員嚴格依法履行職責的重要途徑。通過執法監督檢查,對行政機關及其工作人員的失職行為、超越職權范圍、濫用權力或違反法定程序等違法行為及時加以糾舉,以保證法律正確、全面的貫徹執行,建立和諧穩定的社會程序。

參考文獻:

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(責任編輯/彭巍)