堅決懲治和有效預防腐敗關鍵在于體制和制度創新

陳立媛

摘要:我國正處于改革發展的關鍵階段,經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念都在發生深刻變化,這既為反腐倡廉提供了有利條件,又決定了腐敗現象滋生蔓延的土壤和條件在短時期內難以完全消除。為此,要加強對權力運行的制約和監督,從制度上有效遏制和減少腐敗的發生;加強反腐倡廉的制度和法規建設,以法律的效力嚴懲腐敗;完善黨的領導方式,堅持依法執政,防止和克服特權;加快政治體制改革,從源頭上預防和治理腐敗。

關鍵詞:反腐倡廉;民主監督;反腐敗法律法規建設;依法執政;政治體制改革

中圖分類號:D621文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0042—03

2009年1月13日,胡錦濤同志在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上強調,要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性,毫不動搖地加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭,堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針,以黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新成效取信于民,為改革發展穩定提供堅強保證。這既表明了反腐敗斗爭的重要性,更為我們如何懲治腐敗和有效預防腐敗提供了工作思路。堅決懲治和有效預防腐敗,要更加注重治本,更加注重預防,更加注重制度建設,拓展從源頭上防治腐敗工作領域。

一、加強民主監督制度建設,以“加強對權力運行的制約和監督”預防腐敗

十七大報告指出:“人民民主是社會主義的生命,發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”。當前腐敗問題依然十分嚴重,與目前黨內民主發展不充分、人民民主不完善有著必然的聯系。從這一意義說,反腐倡廉建設本身就是社會主義民主政治建設的基本內容。

我們黨從建黨之初,就把發揚民主、懲治腐敗作為治黨建國的重要方略。1933年12月,毛澤東親自簽發了《關于懲治貪污浪費行為的訓令》,規定工作人員貪污500元以上處以死刑。1937年8月,制定了《抗日救國十大綱要》,規定“實行地方自治,鏟除貪官污吏,建立廉潔政府?！?945年,毛澤東在延安回答黃炎培提出的共產黨在執掌全國政權后如何跳出“其興也浡焉,其亡也忽焉”的歷史周期率時就指出:“我們已找到新路,我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！雹倜珴蓶|的這一論述深刻闡明,發展人民民主,加強民主監督,是黨跳出歷史興亡周期率,避免人亡政息,保持長期執政的“新路”,也是根本出路。

鄧小平對于共產黨執政必須接受群眾監督的思想,有更深刻的認識。1956年,鄧小平在黨的八大上作《關于修改黨的章程的報告》就提出:“我們需要實行黨的內部監督,也需要來自人民群眾和黨外人士對我們黨的組織和黨員的監督?！雹?957年,他再次強調,“黨要受監督,黨員要受監督”,“如果我們不受監督,不注意擴大黨和國家的民主生活就一定要脫離群眾,犯大錯誤?！雹凵鐣髁x新時期以來,鄧小平仍然十分重視人民群眾對黨的監督問題,把其作為發展民主政治的重要任務,多次強調加強和擴大群眾監督。后來黨的第三代領導集體也對發展人民民主,加強人民群眾監督問題提出深刻意見。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》更是明確強調:“加強對權力運行的制約和監督,保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。”并提出“抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”的要求。

要治理腐敗,首先應分析它產生的根源。造成腐敗現象的原因是多方面的,但權力問題是根本。歷史經驗一再表明,權力一旦失去制約和監督,必然導致腐敗。權力的本質在于支配,權力具有支配性,腐敗是權力的異化。要解決腐敗問題,就必須通過切實有效的民主制度建設,加強對權力的制約和監督。

我們黨的執政權是人民賦予的,執政權既然來自于人民,就必然受制于人民,就必須為人民服務。如果這種權力不是用來為人民服務,而是為自己、為少數人服務,人民就可以將這種權力回收。正如鄧小平所言,要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化,經過批評教育而又不改的,人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免,要求他們在經濟上退賠,并使他們受到法律、紀律處分。因此,建立群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部,是反腐敗的重要舉措。只有進一步深化監督體制改革,完善監督制約機制,緊緊抓住易于滋生腐敗的關鍵環節和重點部位,對權力運行全方位、全過程的監督,才能有效防止權力失控,決策失誤和行為失范。只有民主監督制度更加健全,領導干部的一切活動都在人民群眾的監督之下進行,黨內監督真正落到實處,專門機構的監督檢查更加有力,才能從制度上有效遏制和減少腐敗的發生。

除了完善群眾監督制度之外,還要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。要做到這一點,我們必須深化對現行的同級黨委領導同級紀委的監督制約體制的改革。改革黨的紀委監督體制,總的指導思想應當加大它的權力,提高它的地位,使其監督對任何黨的領導人無一例外地都具有強大的震懾力和約束力。目前我們黨已著手并開始了這方面的改革。2003年8月,黨中央、國務院正式批準中紀委、中組部、監察部有關請示,隨即中紀委、中組部、監察部巡視工作辦公室和巡視組宣布成立。2005-2006年,從中央到地方相繼成立了巡視機構和隊伍,對管轄范圍內領導班子和成員黨紀政紀、勤政廉政情況進行了監督檢查。在此基礎上,黨的十六大明確提出要“改革和完善黨的紀律檢查體制,建立和完善巡視制度”。此后,作為監督制度之一的巡視工作力度不斷加大,這一自上而下的監督形式在反腐敗斗志中日益彰顯出強有力的優勢。

二、加強反腐倡廉的制度和法規建設,以法律的效力嚴懲和“徹底解決”腐敗

黨的十五大明確提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略。依法治國,重點是依法治權,依法治官。法治,就是要防止公共權力的濫用,保障人民當家作主。如果說加強制度建設,重點是解決防止腐敗的問題,是“腐敗前”的工作。而加強法制建設,依法嚴懲腐敗則是“腐敗后”的根本舉措。

權力容易滋生腐敗,而特權又是腐敗現象的直接誘因。有了特權,就有腐敗發生的可能,因為搞特權而導致腐敗屢見不鮮。對于特權現象,鄧小平有深刻的認識。他指出,舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視,特權現象有時受到限制、批評和打擊,有時又重新滋長。由此可見,是法制的不完備為特權現象提供了土壤。因此,應切實加強法制建設,使法制完備起來,以有力懲治腐敗和形形色色的特權現象。

以黨的十一屆三中全會為標志,我們黨和國家的反腐倡廉制度和法規建設進入恢復和發展時期。30年來黨和國家一直高度重視、不斷推進反腐倡廉的制度和法規建設,逐步建立起一套與我國社會政治生活相適應的制度和法規體系。目前,在我國的法律體系中,出了《刑法》對貪污罪、受賄罪等一些與反腐敗有關的犯罪有明確規定外,據統計,全國省(部)級以上機關共制定黨風廉政建設方面的法律法規及其他規范性文件2000余項,其中,中央紀委、監察部120余項,可以說,目前我國已經建立了黨的紀檢和行政監察兩個法規體系,并針對黨員領導干部廉潔自律、查辦案件、糾正部門和行業不正之風以及反腐敗源頭治本中出現的新情況、新問題,出臺了一些反腐倡廉實踐急需的法規和規范性文件。我國已構建起反腐倡廉法規制度體系的基本框架。

但我們也必須看到,我國反腐倡廉制度和法規建設還存在一些問題和不足,如,有些制度缺乏科學性,不夠系統、不夠配套,注重單體性、忽視整體性,有些制度比較滯后,待制度出臺時,某些腐敗現象已經泛濫成災、難以治理,此外對制度執行不力,特別是對于違反制度和法規的行為在懲處時從寬、從軟,使得已有的制度和法規并沒有切實發揮作用。

腐敗發生后,應以法律的手段嚴厲懲治。也只有依法嚴懲,才能殺一儆百,有效根治。但現實情況是,腐敗分子中領導干部居多,而且有不少是高層領導干部。對他們的處理,如何體現鄧小平的“有法必依、執法必嚴、違法必究”和“在法律面前人人平等”的法制原則,極其關鍵。對這一問題,鄧小平有明確的要求,那就是,公民在法律和制度面前人人平等,黨員在黨章和黨紀面前人人平等。不管誰犯了法,都要由公安機關依法偵察,司法機關依法辦理,任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不能逍遙法外。只有真正堅決地做到了這些,才能徹底解決搞特權和違法亂紀的問題。鄧小平不僅強調,對已經犯了法的人應該嚴懲;更重要的是,他強調,只有嚴懲,才能“徹底解決”腐敗問題。對于腐敗現象,嚴懲不是根本目的,徹底解決才是關鍵所在。因為腐敗是社會主義的大敵,它與社會主義根本不相容。不徹底解決這一問題,極易引起人民群眾的不滿,直接影響到執政黨執政地位的穩固。而無論是依法嚴懲已經發生的腐敗現象,還是殺一儆百,以法律的效力徹底解決腐敗問題,都對社會主義法制建設提出迫切要求。如何貫徹“有法必依,執法必嚴,違法必究”的法制原則,特別“在法律面前人人平等”的法制原則,排除各方面因素干擾,堅決貫徹執行到底,是當前的重點問題。

目前我國的反腐敗法律制度更多是限定在黨內制度上,而真正屬于法律范疇內的反腐敗法律法規相對薄弱,如果黨內制度不能及時轉化為國家的法律法規,將無法增強這些制度的強制性和約束力。未來如何使黨內制度與國家法律相銜接,適時將經過實踐檢驗、適應形勢發展的黨內制度轉換為國家法律法規,增強約束力和強制力,將是反腐敗制度建設的重要方向,也是反腐敗法律法規建設和完善的關鍵。

三、完善黨的領導方式,以“堅持依法執政”防止和克服特權

中國共產黨是執政黨,黨的領導要通過執政來實現。怎樣對國家政權進行正確、有效的領導一直是共產黨面臨的一個重大課題。實踐證明,執政黨按照什么方式執政,直接反映黨的領導水平和執政水平,體現黨的領導是否有效,關系黨的地位乃至社會主義國家的長治久安。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確提出“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政”的要求,在這“三個執政方式”中,依法執政十分關鍵。

中國共產黨的領導和執政地位決定了黨的政策在國家政治生活中的重要作用,但政策卻不能代替法律,因為只有法律才具有至高無上的權威性。因此,黨的領導方式和執政方式必須作出改革。應把過去主要依靠政策和行政手段的領導,逐步改變為不僅依靠政策,還要依靠法律手段和依照法定程序來領導和管理國家事務。黨的政治主張應經過法定程序上升為國家意志,黨必須在憲法和法律范圍內活動,實行依法治國。

依法執政的提出,既是對歷史經驗的深刻總結,也是黨立足當前,面向未來的根本選擇。實行法治,對于執政黨的根本要求是,黨必須堅持在憲法和法律的范圍內從事執政活動,嚴格依法行政和依法辦事。依法執政的提出,不僅僅是完善黨的領導方式和執政方式的問題,更重要的是,通過完善領導方式和執政方式,提高黨的執政能力,鞏固黨的執政地位。這其中一個重要表現就是,只有堅持依法執政,黨才能防止和克服任何組織和個人擁有超越憲法和法律的特權,也才能夠防止腐敗現象的發生。目前腐敗問題已成為關系到黨的生死存亡的問題。堅決反對腐敗、有效治理腐敗,已成為執政黨亟待解決的歷史性課題。而堅持依法執政,是解決這一問題的根本措施。

四、加快政治體制改革,從源頭上預防和治理腐敗

從某種意義說,反腐敗的必要性同時也是政治體制改革的必要性。政治體制改革關系到黨的生死存亡,關系到國家的長治久安。從源頭上預防和治理腐敗,依靠制度建設根治腐敗,最終都要取決于政治體制改革。積極推進政治體制改革,已經成為提高反腐敗工作成效的關鍵所在。④

我國的政治體制是在社會主義改造時期初步確立的。追溯它的淵源,一是新民主主義革命時期根據地和解放區的政權體制,權力高度集中,實行軍事政治的領導方式;二是基本上照搬蘇聯高度集權的政治體制。這種繼承革命戰爭年代黨的一元化領導,并受蘇聯模式影響的政治體制在恢復國民經濟、進行社會主義改造、建立社會主義工業化體系等方面,都起過積極作用。但當國家轉入全面經濟建設后,它的不適應性逐步暴露出來,各種弊端表現十分明顯。政治體制改革的迫切性,不僅體現在適應經濟體制改革的需要上來;通過加快政治體制改革,推進政治民主化的實現,以黨內民主的發展,人民民主的完善,社會主義法治的切實推進,來有效治理和預防腐敗,意義更是格外重大。

腐敗現象之所以難以克服,與我國原有政治體制的“人治”傾向直接聯系。

我國封建社會歷史悠久。在幾千年的封建專制統治下,人治是基本特征,皇權就是最高的法律,神圣不可侵犯。法治在封建社會沒有立足之地。封建社會并不是沒有法律法規,但由于皇權的至高無上,皇帝凌駕于法律法規之上,其實質就是人治大于法治,統治者的權力大于法律的效力。法治與人治自古以來就是對立的治國方略。這種對立在社會主義條件下,根本表現就是法律與領導者個人意志的對立。是依靠法律來治理國家,還是由領導者個人來決定國家政治生活的大政方針,是評判社會主義國家是實行法治,還是搞人治的根本準則。而這其中,加強法制建設是關鍵。因為法制的完備是實行法治的前提和基礎。

也正由于深刻看到我國政治體制中濃郁的人治色彩,鄧小平強調指出“進行政治體制改革的目的,總的來講是要消除官僚主義,發展社會主義民主,調動人民和基層單位的積極性。要通過改革,處理好法治和人治的關系,處理好黨和政府的關系。”⑤也只有通過政治體制改革,處理好法治和人治的關系,才能有效預防和嚴懲腐敗。因為只有法治才是社會主義尤其是社會主義民主政治的根本要求。

法治不僅僅體現為法制的完備,法治的前提是充分的民主。只有黨內民主與人民民主都能得到積極發展,人民的民主監督權力得到充分實現,才能保證領導干部不濫用職權。此外,以往法制化程度較低是導致腐敗現象猖獗的一個重要原因。只有法制完備了,各級黨組織和黨員領導干部必須在憲法和法律規定的范圍內活動,而不應有超越法律之上的行動自由或特權,各級黨組織和黨的領導人嚴格依法辦事,嚴格照章辦事,依法治黨,依法執政,政治體制改革才能切實推進,反腐倡廉建設也才能因政治體制的切實完善而得到有效推進。

注釋:

①黃炎培:《延安歸來》,文史資料出版社,1982年版,第148-149頁。

②《鄧小平文選》第1卷,人民出版社,1994年版,第215頁。

③《鄧小平文選》第1卷,人民出版社,1994年版,第270頁。

④參見何增科:《反腐倡廉與政治體制改革》,《黨政干部學刊》2002年第6期。

⑤《鄧小平文選》第3卷,人民出版社,1994年版,第176頁。

(責任編輯/石銀)