農村集體土地征收制度研究

付永生

摘要:本文從如何界定公共利益、征收程序的缺陷、征收補償的隨意性等方面對當前農村土地征收制度存在的問題進行了剖析,同時提出了合理界定公共利益的辦法,通過明確農村土地所有權主體并加強村委會的民主建設來保障農民權益,并且結合實例探討了目前法律框架下土地補償多元化的可行性。

關鍵詞:土地征收;公共利益;征收程序;征地補償

中圖分類號:F301.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0077—02

市場化程度較高的國家在土地征收問題上大都經歷了一個逐步法制化的過程,顯然我國正處于不斷向前邁進的過程中。現行法律對土地征收的規制還存在很多不完善的地方,越來越多的矛盾都集中到了土地征收問題上。因此我們應當重新審視現行的土地征收制度,合理平衡公共利益和私人權利之間的矛盾,這對維護社會的穩定,構建和諧社會有著重要的意義。

一、土地征收的要件

土地征收是經濟發展和城市化進程的必然產物,既關乎公權力的規范與限制,也與私權的保護密切相關。土地征收的含義就是國家為了公共利益的需要而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。目前我國土地實行的是二元所有制結構,根據憲法的規定,城市土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有。因此我國的土地征收僅指國家對集體土地所有權的征收。2004年《中華人民共和國憲法修正案》第20條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時,《土地管理法》和《物權法》等法律也對土地征收制度進一步做出了相應規定。

根據立法的規定,可以將土地征收的要件歸納為:

1.征收必須是因公共利益的需要。征收權行使的公共目的性是征收制度形式合法性的前提,而且是具體征收行為實質合法性的判斷標準。

2.征收必須遵循法定程序。首先,通過程序的限制能夠最直接的制約行政權力的擴張;其次,合法程序還能幫助政府排除在征收活動中來自外界的干擾,以及防止內部的腐敗。

3.征收必須給予相對人合理補償。國家出于公共利益的需要,強制性取得特定主體的財產權,相對人負有容忍義務,但并不意味著其財產權可以任意被侵害。對被征收土地者予以公平合理的補償乃是社會公平正義的必然要求,同時也體現了國家對私權的尊重。

二、土地征收實踐中存在的問題

土地征收制度具有強制性,相對人不具備平等協商的能力,因此極易出現公權力對合法私權的粗暴干涉。對此,雖然相關法律制定了較為嚴格的土地征收要件,但在實踐中由于以下原因仍然存在大量土地征收侵權的行為,嚴重侵害征收相對人的合法權益。

1.現行立法缺乏對公共利益的明確界定。《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律雖然都規定土地征收的目的僅限于公共利益,但何謂公共利益?公共利益的范圍如何界定?法律沒有明確規定。有人認為公共利益不宜明確界定,而賦予法官根據實際情況自由裁量的自由。按照亞當·斯密的觀點,任何經濟活動都具有一定的公益性,市場這只看不見的手將許多人的自利行為合成促進繁榮的公益行為。國家機關正是以此作為不當征地的最好理由,把公共利益擴展到所有經濟建設,把市場主體的商業投資亦視為公共利益的需要。法律對“公共利益”界定不明,給國家機關權力尋租以借口,從而導致了土地征收權的極端濫用。[1]

2.土地征收程序不合理,違規征收現象嚴重。現行立法對土地征收程序規定比較粗糙,可操作性不強,主要表現在:(1)征收行為缺乏透明度,作為征收利害關系人的集體和農民在征地前被剝奪了知情權、協商權、申訴權。從土地征收的決定到補償費用的多少等都由行政機關決定。(2)先征后批,以合法征地掩蓋非法占地。近年來各地市普遍存在不經國務院和省政府批準盲目上馬經濟開發區的現象,由于現行《土地管理法》嚴格限制了市縣級人民政府的審批權限,于是出現了先占后批,分期報批等違規現象。(3)土地征用缺乏監督機構。政府部門既是所有者主體的代表,又是征地的使用者和管理者,集多種職能于一身而無有效監督,致使產生大量違法征占土地的不法行為。[2]

3.土地征收補償不合理。現有的立法規定反映了我國征地補償制度仍然停留在計劃經濟時代,對農民利益缺乏保護。其突出問題表現在:(1)補償標準過低,測算依據不合理。征收補償僅考慮被征地的原用途和原產值,不考慮土地本身的價值,更不考慮土地的預期收益。(2)補償分配不合理。按照《土地管理法實施辦法》的規定,土地補償費歸集體經濟組織所有,大量的補償費歸集體經濟組織所有,嚴重損害了農民的利益。(3)補償方式單一,安置責任不明確。單純的金錢補償無法使失地的農民真正安置就業。農民失去土地以后大量涌入城市,但是因缺乏相應的知識和技能無法在競爭激烈的城市生活中生存下去。待補償金用完之后,失地農民就會徹底失去生存的依靠,演變為新的不穩定因素。[3]

另外,農村集體所有土地的所有權主體缺位,村一級集體經濟組織實際上是基層政權的延伸,甚至與征地的政府部門構成了利益共同體,共同侵害農民的利益。然而利益遭受損害的農民卻求告無門,人民法院對土地征收糾紛的侵權責任尚未形成共識,能否適用法律救濟態度不明確。實踐中,即便是涉及土地征收與拆遷補償的案件,人民法院也多數不予受理,即便受理也要駁回起訴。

三、征地制度改革的思路

(一)嚴格界定公共利益,防止土地征收權濫用

公共利益是個不確定的概念,運用得當可以實現公民權利與國家權力的動態平衡,運用不當則可能導致權力機關隨意以公共利益的名義侵犯公民的權利。因此,必須清晰地界定公共利益,以免公共利益成為國家權力隨意侵犯公民財產權利的“合法管道”。[3]

在大多數成熟市場經濟國家中,土地征收法都在力求對公共利益進行限定。從立法模式上來講,一種是概括性規定,這種規定概括性強,操作的彈性較大,但容易導致征收權的濫用;另一種是列舉性的規定,這種規定較為明確具體,有利于對征收權進行限制,但缺陷是具有局限性和滯后性,不能及時應對瞬息萬變的社會發展。

我國現行立法采取概括性的規定,已經難以有效遏制征收權的濫用。為了防止權力濫用,應嚴格限定公共利益的范圍,并對公共用途采取狹義的從嚴解釋,以國家行為或代表公眾利益的土地利用行為為限。因此,可以將公共利益限定在以下幾個方面,并體現在立法中:1.國家機關和軍事用途;2.交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設;3.教育、文化、衛生、體育、環保、綠化等社會公益事業;4.國家重大經濟建設項目,但以具有公益性為限;5.其他由政府興辦的以公益為目的的事業。對于非公益性建設項目用地,按照規劃用途和市場規則,通過土地交易獲得土地使用權。

(二)加強村民委員會的民主化建設,使之真正成為集體土地所有權的主體

集體所有權本來是為解決農村問題而創設的。按照馬克思主義的原理,無產階級在奪取政權之后,不能剝奪小農,只能通過合作化的手段引導他們走集體農業的道路。通過政治運動的形式完成的集體所有制與民法上的所有權之間是一種模糊的對應關系,這種政社合一的形式在一定程度上造成了集體所有權主體的缺位。現實情況是,村民委員會往往和上級保持一致,而忽視集體成員的合法權益。因此,必須切實地加強村民委員會的民主化建設,使村民委員會成為集體成員的代言人。首先,應當摒棄原有的集體土地所有權結構,明確規定村集體經濟組織是農村集體土地所有權的唯一合法主體。其次,嚴格執行《村民委員會組織法》,讓村民選出自己信得過的村民委員會,村民代表大會可以根據法律規定按程序罷免不負責任的村委會成員,使村民委員會真正成為保護農民合法權益的主體。另外,繼續推行村務公開,落實重大事項的民主決策程序。讓集體成員在征地補償的范圍和標準、社會保險安置等重大問題上有更多的話語權。

(三)合理確定補償范圍和標準,探索新的補償方式

在補償原則上,應當樹立合理補償的觀念。合理補償就是充分補償和公正補償,只有充分合理的補償才能充分保護公民的私有財產,能夠更好地協調公共利益與私人利益之間的關系。另一方面,合理補償標準也可以為國家發展和公共利益的實現留下必要的回旋空間。

在補償標準上,應當遵循市場化的原則。目前我國征地補償不是基于市場價格而是根據土地生產物的價值進行補償,征地費用嚴重偏離市場價格水平。過低的征地補償費用成為地方政府大量征地高價出讓以聚集財政資金的強烈誘因,并在事實上造成了廣大失地農民的強烈不滿和地方局部的不穩定。農地征收補償價值市場化,就是要在農地征收補償價值中充分體現農地的總體價值,不僅包括農地作為資源的價值和農地的生態價值,還要體現農地上所負載權利人的權利價值,例如農地承包經營權的價值。因此,建立農地價值評估制度成為必要,通過經驗豐富的土地評估師,運用科學的方法進行評估,從而確定被征收農地的交易價格。

在補償方式上,應當多元化。我國農地征收的補償方式,在以貨幣補償為主的同時,可以積極探索新的補償方式。為此,學者提出了很多解決的方案,例如債券或股權補償,社會保險安置,留地補償,替代補償等。[4]筆者認為,不同的地方可以因地制宜采取不同的補償辦法,但目的都是基本保證失地農民無后顧之憂。河南信陽經濟技術開發區在征地建設過程中,在相應的土地補償之余,當地政府與農民協商,優先安排失地農民進入企業工作,將沒有勞動能力的農民納入低保,比較順利地解決了農民和當地政府的緊張關系。

四、結語

隨著經濟的發展,越來越多的征地在不斷進行。農地征收已成為滿足我國各類建設的主要途徑,但在征收過程中出現的異化問題也很突出,如不及時糾正和解決,農地征收行為將逐步喪失其正當性的基礎。政府部門應當認真考慮農民的合法權益,合理平衡公共利益和私人權利之間的沖突,在公共利益的界定、土地征收的程序和征收補償標準和方式上進行認真地思考,不斷強化和加大對國家征收權力的制約和對土地權人權利的保障。

參考文獻:

[1]陳小君等.農村土地法律制度研究—田野調查解讀[M].北京:中國政法大學出版社,2004:258-259.

[2]丁文.土地征收侵權責任機制研究[A].江平,S.斯奇巴尼,羅馬法、中國法與民法法典化[C].北京:中國政法大學出版社,2008:312-313.

[3]潘善斌.農地征收法律制度研究[M].北京:民族出版社,2008:212-213.

[4]陳小君等.農村土地法律制度研究—田野調查解讀[M].北京:中國政法大學出版社,2004:277-278.

(責任編輯/石銀)