水權視角下的水電資源有償開發機制研究

[摘要]在我國憲法和水事法律制度規定水資源屬國家所有的產權制度安排下,通過建立水能水權制度,實行水電資源開發的有償使用,是解決國家、地方、群眾和開發業主的資源利益分配機制的有效途徑。研究建立水能水權的條件、目的意義、提出水能水權價格計算的方法及其運作模式,分析及其可能出現的問題與對策。

[關鍵詞]水權 水權制度 資源 有償使用 制度 對策

中圖分類號:F25文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0920133-02

黨的十七大報告指出,要“發展各類生產要素市場,完善反映市場供求關系,資源稀缺程度,環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制”,“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。這一論述明確地提出了自然生態資源開發利用中必須建立資源有償使用制度,為包括水資源在內的各類資源的有償開發利用指明了方向。

目前,我國水電資源的開發中地方河流普遍實行的是地方政府代表國家行使行政許可制度下的協議轉讓和部分開發權的招、拍、掛制度,部分河流地方政府以資源占5-10%的股份入股開發企業合伙開發。一些大江大河的開發權由國家直接無償地并無期限地授予水電開發企業,出現了水資源的有償使用認識上和費用上的不一致性和標準上的不統一。致使水電資源的配置不符合市場經濟的基本經濟制度和資源有償開發利用的要求,更是與我國的水事法律制度相悖。

按照“十七”大報告中提出的“建立健全資源有償使用制度”和“十一五”國家水利規劃中明確的建立國家水權制度的要求,利用水權理論建立和完善科學的水資源在市場機制下的有償使用制度,建立水資源利益共享機制,不僅具有重大的理論意義,而且具有重大的實踐意義。本文從水權的視角就此作些探討。

一、水權理論

(一)水權

“有了人類社會的取用水行為,就相伴產生了水權問題”[1]。目前我國尚無權威的關于水權的解釋和法律上的定義。一些學者和水利工作者認為水權是水資源的所有權和使用權或一組權利束。我們研究認為,水權就是水利用者按照法律的規定或約定獲取水并使用的權利,是取水權和使用權的統一[2]。它屬自然資源權屬的物權范疇,是財產權的屬類,為自然生態產權。在總體上它應屬于私權[3]。

(二)水權制度

國家水利部(水政法[2005]12號)《水權制度建設框架》指出,我國水權制度包括水資源所有權、水資源使用權、水權流轉三部分。水權制度的本質特征就是建立以水權和水權理論為基礎的水資源管理體系,建立以水權轉讓為核心的水權市場體系。水權制度可進一步分為初始水權界定、初始水權分配、水權交易、水權管理和保護制度。其中水權交易制度是水權制度的核心。

水資源具有稀缺性、公共性,經濟上具有外部性。現代水資源在再生產過程中凝聚了人類的物勞動和活勞動,使水資源具有使用價值和價值,為水資源的交換提供了條件。為提高資源的利用效率和解決水危機,在市場配置資源的條件下,水資源的國家所有權和開發利用者的私人使用權相分離,水權交易就成為必要和可能。初始水權的交易價格一般體現國家所有權的水資源費和流域綜合補償費兩部分組成,受自然因素、經濟與社會、發展水平、政策、體制等影響[4]。

在國外,水資源河岸所有權制度仍然是英國、法國、加拿大和美國的水法規和水事政策的基礎。我國目前實行的是國家水權制度。《中華人民共和國水法》規定,“水資源屬國家所有”。“國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源,并保護其權益”。這表明我國的公共水權制度下的所有權和使用權是分離的,取水并使用權下的權益屬于單位和組織即水資源開發業主。水權制度是目前一些國家實行的一種水資源管理和使用的制度。

我國已有浙江東陽義烏水權轉讓,漳河上游跨省有償調水[5],黑河流域“新均水制”初始水權分配等數起水權交易的探索和實踐[6]。水權利用途徑主要以農業灌溉和城市綜合用水為主,水電資源開發中的水能水權交易國內還未有先例。

水權制度是解決我國水資源問題的重要措施,是實現水資源可持續開發利用的保障,是自然資源產權制度的改革和創新,也是建立水能資源開發有償使用制度的有效途徑,在未來我國水資源管理中具有主導性地位和作用。

二、建立水能水權制度的重要條件

建立和完善水能水權制度,需要具備相應的三個主要條件,這也是建立一般水權制度的基本條件,即經濟制度基礎、水資源產權歸屬的國家法律制度規定和國家資源宏觀管理政策與產業政策。

市場經濟制度是建立水能水權的經濟體制制度,水權制度實現的條件是市場經濟體制,即通過供求規律、價格規律、競爭規律以市場為基礎進行資源配置。我國從1995年提出計劃經濟向市場經濟的根本轉變以來,已初步建立起了社會主義的市場經濟體制,黨的十七大報告指出:“社會主義市場經濟體制初步建立”。同時提出要“健全現代市場體系”。這些都為實現水權制度創建了制度性的基礎條件。

《中華人民共和國憲法》規定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有”。《中華人民共和國水法》規定,水資源屬于國家所有。同時規定國家對水資源依法實行有償使用制度。這說明屬于國家所有的河流及水資源連同水電站壩址構成的水能資源屬國有自然資產,其產權界定十分明晰清楚。任何水電資源開發者都不能無償占有和開發利用水能資源。水資源國家所有制和有償使用制度從法律層面為建設水能水權制度提供了重要的支撐。

黨的十七大報告和《國務院2008年工作要點》都提出了要建立健全資源有償使用制度。水利部“十一五”規劃提出了要建設“國家水權制度”。2005年水利部提出了《水權制度建設框架》,并明確了水權制度的具體構成與建設任務。通過多年的實踐和探索,我國國家水權制度框架已基本確立。這些為探索建立和完善水權制度及水能水權制度提供了政策支持。

三、建立水能水權制度的意義

1.利用水權理論探索建立水電資源水權制度,體現了市場經濟發展的客觀要求,讓社會及水能資源的開發利用者樹立自然資源經濟價值觀。馬克思把人類可以利用的自然對象稱為自然財富,并把社會生產定義為“人與自然之間的物質變換”,從而闡述了一個將“自然條件納入生產要素的全面的社會財富形成觀”。“社會財富是以人類勞動為社會內容,以自然資源為載體”[7]。人類借助或依賴自然資源創造使用價值,創造社會財富,促進社會經濟發展,資源的利用者在生產經營中不能無償占有使用國家所有權下的自然資源。水是一種既有生態價值又有經濟價值并具有基礎性作用的特殊自然資源,其存量是有限的,與水電壩址相連的水能水權具有比水資源更高的稀缺性。“水資源屬國家所有”的水事法律制度表明了水能水權同屬國家所有。在社會主義市場經濟的基本經濟制度條件下,資源的分配不再實行計劃體制下的“一平二調”,而是市場機制下的市場化配置,市場機制下的資源所有者和使用者之間必須通過交換,變水資源為水商品進而成為企業的生產要素,馬克思認為“這是一個從全體國民占有轉化為個體或部分個體占有的過程”。“即用生產出的經濟財富中自然資源的份額去交換對自然資源排他性的使用權”。這正是水權理論和水權制度建立和完善的目的意義與市場經濟的客觀要求。

2.改革水管理體制建立水權制度是我國水資源實現可持續發展目標的基本任務。我國水資源供需矛盾極為嚴峻,經濟發展過程中水資源日漸短缺,市場經濟條件下,要求明晰水資源產權,建立水權交易機制,在公平的市場競爭中提高資源的利用效率,建立合理的水資源管理體系和水價形成機制,探索適合我國國情的水資源產權配置,研究如何通過水資源的產權變更來建立私人對利益環境的反應規則和經濟組織的行為規則,讓國家資源在開發利用中增加社會的福利,促進經濟的發展,保護水資源環境,實現水資源的可持續得用。

3.建立水能水權制度有利于統一水資源開發利用的資源費用執行標準,實現水資源開發利用的和諧共贏共源費整,讓國家資源在開發利用中增加社會的福利,促進經濟的發展。在已進行的水能資源開發過程中,有一次性出讓和以水資源入股與無償劃撥三種情況。已一次性出讓的水資源和河流開發權標準過低,無開發時間限制;以水資源作資本入股開發,目前尚無法律和理論依據;一次性出讓和水資源入股都無可操作的實際標準,人為因素較大,易產生權力尋租。水電資源開發涉及到國家、地方政府、開發企業和移民群眾等多元利益主體,要協調各利益主體之間特別是資源的所有者和利用者之間的關系,必須要有一種統一的制度安排。實施水能水權制度,既化解資源開發中的各種矛盾,又確定國家資源使用的統一費用標準。通過調整水權費的使用途徑,達到消除貧困,修復生態環境,促進水資源地與開發利用者的和諧共贏共源費整,讓國家資源在開發利用中增加社會的福利。

4.有利于促進水能資源地經濟加快發展。水能資源富集的地方多為邊遠山區或少數民族聚集地區,這些地方處于“社會主義初級階段的初級階段”[9],資源富集,經濟落后,群眾貧窮。水電開發又易產生移民貧困,損壞庫區群眾數代人積累起來的物質和精神財富。另外,一些開發企業注冊地不在資源地行政區內,地方稅收流失。地方政府和群眾在“一切資源歸國家所有”的制度前提下,在國家級大中型企業進行資源開發時其利益訴求表達都處于弱勢地位,這些企業以國有名義無償侵占國家及地方資源,忽視地方及群眾利益,忽視區域社會穩定和社會和諧,致使富饒的資源不能帶給資源地社會和群眾福利,甚至還造成群眾更加貧困,社會外部性增大,資源開發矛盾不可避免地爆發。從國內已多次爆發的因資源開發利益分配問題引起的群體性事件看,這些問題和矛盾帶有群體性、對抗性、負面性、突發性的特點,處理不好,將給工程建設的安全和社會穩定造成重大隱患。實行水能水權制度,變資源為資本,能協調各方利益,化解多元矛盾,強調國家所有權利益,有利于加快地方經濟的發展和水源地環境建設。

四、水電資源開發資源有償使用制度建立和運作模式

水電資源開發的有償使用機制是在水權理論模式下建立水能水權制度,建立健全并完善水能水權市場。具體在運作時,要確立水能水權轉讓的主體,具體轉讓方法與運作模式,水能水權轉讓價格的確定與計算方法等問題。

根據我國水事法律規定,各地水行政主管部門代表國家與水能水權利用者進行水權市場交易,按照政、企分開的原則,依據<﹤公司法>>組建獨資國有水能水權經營公司,與國資委的資產經營公司同性質,國家授權經營水能水權,成為水能水權經營的主體,實行收入兼顧國家和地方,資源有償,利益共享的運行機制。在水權費的分配上給予欠發達的資源地更多的自主權利和優惠,或者在資源開發初期所收水權費全額留給資源地區,以扶持其發展,待一定時期后再按比例上繳中央財政。

按照我國水電資源的時空和地域分布特征與河流管理層級屬性,以流域成立水能水權經營公司,這樣就自然形成中央、省、地市或縣級的水能水權經營公司。各層次經營單位無隸屬關系,各自獨立地進行企業化運作。同一行政區域內有多條同層次隸屬河流,只成立一家水能資源經營公司,統一經營行政區域內的水能資源。

水能水權價格構成與一般水權構成大體一致,由兩大部分組成,其中一部分為國家所有權部分的水資源費,另一部分為維護生態環境的生態補償費用和移民或工程建設影響原著居民的生產生活扶持費構成[4]。在一般性的水權中特別是工程性調水的水權費中,還應計算因枯豐期而形成的浮動系數。由于水能資源開發大多在流域內進行,故不計算其枯豐浮動系數。但是,水資源開發有距離市場遠近、壩址的優劣、開發難易程度等影響開發成本的問題。為體現市場機制下的公平性原則,在同一行政區域內,應以千瓦平均成本為基準,實行上下浮動的辦法計算水能水權價格。其價格公式表示如下:

P=f(w+dc)

其中:f=1-(ai-i)ai%

式中:P為水能水權價格,W為水資源費,dc為生態綜合補償費,f為單位投資額的調節系數,ai為地區千瓦平均投資額,i為開發點即水能水權點的千瓦投資額。

由于水能水權屬不變水權[10],一個點的資源開發不會影響河流的整體開發,不降低下游河段的資源價值,其外部性與其它水權如調水水權相比要小得多。同時,水能資源作為來自自然的具有公共品和私人品特性同時具有可重復循環利用的特殊商品,由于政治和技術、生態與環境的原因,不可能進行完全成本法而定價,特別是自然水的自生成本的核算是很困難的。因此,水能水權的價格只能由國家來確定,它僅反映了水資源和水電站壩址的稀缺性,即水能水權的機會成本,不可能完全是市場價格或成本價格,應為“準市場基礎價格”,是水權管理和水資源有償使用的具體實現形式。因此,水能水權的價格相對較低。但開發商通過競爭獲得的水能水權價格可能會高于基礎價格。一些地方在水電資源開發中收取水資源費代替水能水權費,為每千瓦0.0025-0.005元[11]。在現有開發技術條件下,計入流域開發綜合補償費為千瓦基礎價格0.001-0.002元較合理,并隨電價的調整按比例而調整。

流域內經規劃核準的可供發電并能有效利用的水資源量就是流域的水能水權總量,各開發點的水權量就是水能水權的初始分配量。在實際應用中,我們認為,根據工程設計批準的單位發電水量需求,將水能水權量轉化為發電量計價便于計算和實際操作,在水權基價不變的情況下,轉化而來的水能水權價格可能會出現因工程技術原因而帶來的單位效率不同出現價格高低的問題,這符合科技含量高、資金密集、效率高、相對成本低的原則。

五、水能水權制度建設中可能出現的問題與對策

建立水能水權制度是水電資源管理中的一項制度創新,水能資源成為一種商品,水能資源開發者與代表國家的水能水權經營者成為市場經濟行為中的商品買賣關系。在實際營運中可能會出現水能資源開發利用者的觀念未改變,對商品水能資源的買賣不予接受,水能水權多次轉讓,水權制度實施的相關法律政策不完全配套等問題。為此,必須采取相對應的政策和措施以促進水能水權制度的建設和完善。

長期以來,受計劃經濟體制的影響,水資源屬國家所有,取之不盡,用之不竭,水資源有價值,但使用無價格,資源開發利用者理應無償占有和使用的觀念根深蒂固。在市場經濟條件下,建立水能水權制度,水資源變為水商品,水電資源開發者可能在心理上不易認同而產生抵觸情緒。因此,要糾正在計劃經濟條件下的“一平二調”而無償占有和使用資源的陳舊觀念,樹立資源有償使用和企業生產性資源只有通過市場途徑才能獲取的理念。“在市場經濟條件下,任何以‘國家重點工程建設的名義的資源開發的業主利益,都有別于國家利益”,“業主利益或公司利益不等同于全民利益或國家利益”[12],讓所有開發業主、地方政府、群眾都要按法律面前人人平等的原則對待利益問題,堅持公平、公正原則,要正確區分實現國有自然資產原生價值和經營國有資源增加其價值兩類概念,任何企業不能無償占有和使用國家所有權下的自然資源。同時,要加大水權制度的理論研究和應用普及宣傳,讓社會和水資源利用者了解、接受,逐漸支持并變為節約、提高資源效率的行動。

在很多已開發建設的水電項目和簽訂的水電資源開發協議中,資源方都約定了開發方不得對已獲取開發權的資源進行轉讓,規定了資源的開發時效,并同時規定了違約轉讓的經濟責任。這樣的約定在資源方看來主要是限制開發商在沒有實力開發的前提下進行資源炒作的投機行為。這種約定是不符合市場經濟原則的,著名經濟學家馬克斯·韋伯認為經濟行為是依賴交換機會來謀取利潤的。薩繆爾森也認為“投機可以提高總體效用和分配效率”[13]。同時,所有的投機行為都是帶有風險性的,水電資源開發過程中的轉讓同樣具有風險。我們認為,不管開發商是在何種情況和條件下,水權制度下水電資源開發過程中開發商轉讓應合法有效,這正如土地可以進行多級市場轉讓一樣。過程中的轉讓為取水許可資格和開發商前期投入的轉讓,不是水資源的轉讓,取水許可資格是沒有價值和價格的,它只是一種行政許可。市場風險條件下,開發商前期投入的回收在市場需求旺盛時可能大于投資,在市場萎縮時可能小于投資。但是,對水電資源開發過程中的轉讓要進行條件約束,必須要保證與首次開發協議同開發期、同開發量、同開發質、同水權價格。水電資源開發的過程中轉讓開發商的投入應是較大的,每轉讓一次應繳納相關稅費,進行轉讓確認。水電資源開發過程中的轉讓實際是水能水權取水者的重新確認和重新登記,為取水許可的資格轉移,不是水資源的權利轉移。

我國已經開展了一段時間的水權理論研究和水權交易實踐探索,水權制度框架正在構建,但目前國家還未制定出水權分配、水權價格和水權轉讓的法律性規定,水權理論和水權交易缺乏法律制度的支撐,水權制度的相關法律法規建設滯后,制定、修改,完善關于水權的法律、制度和配套政策的條件日漸成熟。從理論和實踐看,水資源費征收制度已不符合水權交易的實踐和水權制度的建立,應由新的水權法律制度代替水資源費征收制度和取水許可證制度,水資源費應改變為水權費[4]。修改現行《中華人民共和國水法》,明確水權含義和水權價格制度與水權交易,制定水權交易相關法規及實施辦法,規定水權交易的主體與交易的保護等政策。

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作者簡介:

馬國忠(1964-),男,研究生學歷,講師,發表水權研究論文多篇,現為四川甘孜縣縣常委、副縣長,研究方向:民族經濟和水權。