建構面向“中國問題”的教育公平治理體系一方法論新范式：統籌教育論綱

李　濤　姚　俊

摘要：目前教育公平化缺乏面向“中國問題”的體系——方法論轉型研究，缺乏一個宏觀的核心治理體系作為公平研究的獨立框架支撐，缺乏一個嚴格方法論上的治理策略指導。建構面向“中國問題”的教育公平治理體系一方法論新范式：統籌教育論，其形式是對中國教育公平研究作初步的范式轉型處理，其目的在于深化教育公平的理論研究與實踐治理。

關鍵詞：中國教育公平；統籌教育論；中國問題；體系—方法論新范式

中圖分類號：C913.4文獻標志碼：A

一、中國教育公平核心治理體系一

方法論的新建構：統籌教育論的緣起

中國教育公平問題的錯綜復雜性決定了試圖采用一個固定的毫無彈性的整體理論模式解決所有教育問題的構想只會是一種奢望。但是這絕不能成為中國教育公平核心治理體系——方法論缺失的論證依據。一個體系的建構與一個方法論的建構存有本質區別，體系的建構注重于教育公平要素的整合與凝鑄，而方法論的建構則注重于教育公平理念與方式的設定與提煉。中國教育公平的實踐若要擺脫被任意解讀的尷尬處境，就需要一個宏觀的核心治理體系作支撐，盡管這樣的體系自身可能會有所欠缺，但它畢竟是一個開放式和包容性的框架，從而為中國教育公平的研究提供一個有效的范式研究體，“統籌教育論”可以作為當前及今后很長一段時期內中國教育公平研究的核心治理體系和方法論范疇。

教育公平治理主題是流變而非固定的，當前教育公平研究具有整體范式轉型的必然性。整個統籌教育論框架是一個開放式的結構，它絕不拒斥任何新的教育公平難題的吸納，流變的教育主題必須讓我們回溯近十年來的教育公平研究，發現其內在研究主題的范式推演。其實總結中國教育公平發展的走向，我們不難發現，在教育公平研究的初始化階段(1994年-1998年)，教育公平研究的總體范式是公平——效率型(強調誰優先)，突出中國教育的公平性主要是在與教育效率發生聯系的語境下出現，公平內涵與概念尚處于狹義階段；在教育公平研究的漸進化階段(1999年-2003年)，教育公平研究的總體范式是公平——戰略型(強調如何選擇)，到底是走什么樣的教育發展戰略：精英教育抑或大眾教育反映了社會轉型期教育公平觀的搖擺不定，同時理論比較含混，以引薦西方教育公正理論為主；在教育公平研究的白熱化階段(2004年-2008年)，教育公平的總體范式是公平——配置型(強調教育資源均衡)，研究多強調教育資金、師資、辦學等因素的區域、城鄉均等，教育公平研究比較零散，不成體系，存在自說自話或彩繪理解的誤區。筆者認為教育公平研究確有整體轉型的內在必要，統籌教育論所倡導的公平——統籌型(強調教育整體結構優化和理性培育)(2009年—未來)研究范式可以規避以前教育公平范式的種種流弊，且此研究范式自身的開放性與發展性決定了其轉型流變會是一個很長的過程。

二、面向“中國問題”：統籌教育論的精神框架與治理內涵

(一)是否應該建構面向“中國問題”的教育公平治理體系?教育公平問題不僅僅是中國獨有的問題，世界諸多國家都面臨著相同的教育主題困惑，只是因為整體社會背景的不同而主題的具體治理內涵有不同而已。例如，美國、日本等國家強調的教育公平重點是教育的多樣化選擇，而不是均等化，他們強調通過積極的現代性反思來批判現代性所導致的人的同一性，通過解構、去中心化等多種后現代方法倡導教育提供個人足夠的選擇性空間。而韓國、芬蘭等國家則分別通過反叛平準化教育和實施個性化教育輔導來回歸教育的公平，俄羅斯、波蘭、匈牙利和捷克等東歐國家往往將教育公平與教育質量并提。而非洲大部分國家和東南亞一些國家的教育公平則主要處于基本的掃盲階段。因此每一個國家和地區都有面向自己本體的教育公平問題架構，簡單的以西方國家的教育公平標準來攻擊或者蔑視中國教育，實際上是對中國教育的不公，當然中國教育也絕不能因為自己比非洲一些國家或者比東南亞一些國家稍好而妄自尊大。所以，中國的學者應該自覺正視因教育公平問題所面向對象的不同而導致的公平共識難以達成的詬病，盡快從西方教育話語的詮釋中走出來，回到中國教育問題自我視閾之中，在中國情景下結合實際社會情況去討論中國特色的教育公平問題，盡快建立起面向“中國問題”的教育公平治理體系與方法論策略，這正是統籌教育論應承擔的核心任務。

(二)何為統籌教育論?統籌教育論的提出是為了突出和彰顯當前教育公平治理的核心主題。統籌作為一種處理教育公平問題的方法論依據而存在，而統籌教育論則作為教育公平治理的整體宏觀體系和方法論的復合而存在，它內在地包納了對教育公平治理什么和如何進行治理問題的解答和回應。當前，中國教育公平最主要的問題是統籌城鄉教育、統籌區域教育、統籌教育與社會其他結構單元、統籌各級各類教育、統籌各級各類學校、統籌不同群體教育需求、統籌教育效率與教育公平的協調、統籌教育多中心治理主體的教育訴求、統籌各類教育要素(管理、辦學、師資、生源、資金、教育教學)的良性發展等方面的薄弱，而這些要素的有效統籌則能從根本上解決或緩解當前及今后很長一段時期內的教育不公問題。因此，將教育公平的研究與治理主題在當前定位為統籌教育是合理的。這一點筆者在對統籌城鄉綜合配套改革試驗區——成都和重慶38個鄉鎮的435名農民的具體實踐調研中也同樣得到實證檢驗：超過97％的農民主體認為當前制約教育公平發展的最大的障礙在城鄉教育、區域教育以及各級各類學校、教育入學機會、教育要素(管理、辦學、師資、生源、資金、教育教學)等方面的不均衡，有67％的被調查者認為教育不公問題主要在于政府統籌力的缺位或不足。在涉及制約統籌城鄉教育發展的十八點農民主體性困惑中，我們也同樣可以看到當前農民視角下的教育不公也主要是因為統籌教育能力的薄弱。鑒此，教育公平的核心研究域應是：統籌教育論(見圖1)。

(三)統籌教育論之于教育公平何為?教育公平本質上是社會政治、經濟制度和社會發展水平的綜合反映，教育是一種社會現象，是社會政治經濟的重要條件，教育的不均衡是社會經濟和政治不均等的集中反映。教育公平治理必須要放于社會整體系統之中來審閱，在不同的社會歷史階段，教育公平的主題是流變的。盡管夸美紐斯“人人均應受教育”的教育理想曾經被作為教育公平的絕對標尺來對中國教育加以比照和檢測，但問題是流變的教育公平主題必須讓教育改革者們思考兩個更加深入的問題：一是人人是什么樣的人人?如若不能很好的滿足不同群類的不同教育訴求，那么“教育理想國”的建構就不會是所有人所理想的，教育公平僅可能停留于程序之維；二是教育是什么樣的教育?不同的教育與主體人會有不同的教育效果，或成功或失敗，那失敗者的教育正義又在何處得以體現?教育公平仍

舊難進入實體之維，科頓姆在《教育為何是無用的》一書中所宣稱的“教育無用”實際上內在地批判了此種教育，而瑞典教育家胡森更是關注于此，他認為基于哲學觀的不同，教育平等觀念依次經歷了保守主義、自由主義和新概念的階段，最后得出“效率優先的起點平等論”、“公平優先的過程平等論”和“突出個性發展的結果平等論”三種理論形態。強調上述內容，無非是要說明兩點結論：

1教育公平治理與社會整體發展治理是邏輯一致的。新馬克思主義者的主要代表人物鮑爾(s.Bowles)和金蒂斯(H.Gintis)在《資本主義美國的學校教育》一書中認為，迄今為止許多教育改革之所以失敗，其原因就在于未能從根本上觸及社會其它各項制度，可見，教育各項改革和治理與社會整體發展之間的內在聯系有多么緊密。中國自2002年十六大提出統籌城鄉經濟社會發展以來，圍繞“三農”問題而進行的統籌治理實踐逐步展開。2003年，十六屆四中全會提出“五個統籌”，著重強調了統籌作為科學發展觀的核心內涵與方法之于中國和諧發展的重要性。隨后十七大又進一步深入提出統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設。提出用統籌的方式推進中國“三農”問題等一系列問題的解決。2008年6月，為了進一步深化統籌實踐，中央在重慶和成都兩地實行統籌城鄉的綜配改革。可以預見，統籌改革將是中國當前及今后很長時期最核心的治理框架，該框架的核心要義即在于促進社會公平。教育作為統籌的單元要素，統籌教育論理應成為治理當前教育公平問題的核心框架體系和方法論武器。

2作為新范式的統籌教育論要深層次地設計和實踐“人人均應受教育”的本質內涵。作為教育公平的最大理想——“人人均應受教育”絕非一句很容易被貫徹實踐的口號，其內在含義包納了當今教育公平研究最流行的源自于政治哲學家羅爾斯《正義論》的觀點：教育起點公平、過程公平以及結果公平。統籌教育論注重從實踐和方法論的層面去協調和平衡教育公平體系和結構，是真正面向“中國問題”的教育公平中國化系統實踐，其內在邏輯規避了當前教育公平研究與治理的最大誤區：西方教育公平理論與實踐搬人中國語境后的“水土不服”、單一均衡配置型的教育公平理論與實踐難以整體構建中國教育公平的系統大廈。當前教育不公的內在問題主要是統籌力的不足以及統籌結構的不完善，建構系統的統籌教育論可以做到統籌“人人”的教育和做到統籌人人的“教育”，建構起面向人人又回歸于人人的“教育理想國”。

三、破解中國教育公平難題：統籌教育論綱的綜合性宏觀建構

(一)統籌城鄉與區域教育。統籌城鄉教育是統籌教育論的基石，是當前教育公平治理的核心，同時也是促進我國經濟增長方式轉變，增強民生以刺激內需的治理之策。目前，國內對于統籌城鄉教育的研究與治理總體處于初步階段，理論基礎和實踐策略都還比較薄弱，但其作為教育公平和社會公平的基礎與基石已逐步成為教育學、政治學、法學、社會學等多學科共同關注和研究的熱點，教育部《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》公開向社會征集意見的第一條即是：如何實行城鄉教育統籌，改善農村學校辦學條件，提高辦學水平?可見統籌城鄉教育之于教育公平治理的重要性。

統籌城鄉教育的重點在于從整體上深入探索和研究基本分析框架和基本內容總體分析圖(見圖2)內部的各組成元素，建構城鄉良性互動的有效“教育鏈”，該“教育鏈”旨在動態連結城鄉這兩大長期被人為分割的社會教育單元，在搭建城鄉一體的教育管理、資金、人事、教育質量、辦學水平的基礎上，形成城鄉教育的各自特色和品牌，實現城鄉教育不同模式的自我轉型。統籌城鄉教育作為當前教育公平的核心，必須將城和鄉作為各具特色的經濟地域單元對待，不能厚此薄彼，在當前統籌城鄉教育實踐中，存有很大一個誤區，就是將對農村教育的補償原則被無限放大為對統籌城鄉教育治理的唯一原則，全然不顧是否也同時要培育城市教育以增強其對農村教育足夠的良性帶動、輻射能力。統籌城鄉教育不能等同于城鄉教育均等，而只能是教育統籌視閾下的多元教育協同，即統籌城鄉教育的發展觀應該實現由“均衡觀”向“協同觀”的革命性轉向，否則我們的教育改革就會又走一些教育發達國家的老路，由平準化到反平準化、由標準化到反標準化的現代性反思。中國教育發展不能以犧牲過多的教育資源為代價，而必須要在教育現代化的建設中自覺反思現代化過程中的詬病，吸收和借鑒當今后現代國家的教育發展經驗，將現代性教育建設與后現代性教育反思相結合來推進統籌城鄉教育改革。

統籌區域教育是統籌教育論的重點，是廣義上被深化的統籌城鄉教育。當前區域教育的發展主要考慮四個方面要素，一是省域內教育統籌；二是省域間教育統籌；三是跨省域經濟合作區教育統籌；四是東部與中西部教育統籌。目前省域內的教育不公遠大于省域問的教育不公，這一點在北京大學王蓉教授對教育經費差異的實證研究中可以得到充分證明㈣。同時有實證數據表明教育公平與否與省域的經濟發展水平高低并非絕對的正相關，在《中國教育公平的理想與現實》一書中，楊東平教授通過對廣東和內蒙古等一些省份的橫向比較，就充分論證了這一點。可見，統籌區域教育應該將核心放在統籌省域內，加強宏觀管理、師資流動、學校布局、資金分配、就學機會、教育質量等方面的綜合治理。各省經濟發展水平高低與否將不能作為教育公平與否的論證前提，省域間和省域經濟合作區以及東西部間教育統籌重點則在于健全區域協調機制，形成以東帶西、東中西共同發展的格局，建立和健全區域教育互助共進機制。

(二)統籌教育與社會其他結構單元。教育是非孤立的社會要素，它的公平發展與否與社會其他要素緊密結合在一起，比如社會階層要素、社會資本網絡等，同時教育公平還與經濟發展、政治導向、倫理評價等方面有一定的聯系，因此總體而言，教育公平治理要將自身緊密的與其他社會要素統籌協調在一起。統籌處理好社會階層分布與教育公平的合理關系，處理好社會資本與教育公平之間的合理張力。教育公平應自覺置身于社會整體背景之中，例如中西教育公平應該與國家實施西部大開發和中部崛起戰略相互結合，在考慮教育公平發展的同時要強調本區域內教育資源是否充足，如何分配這些有限資源更有利于可持續發展條件下的教育相對公平，即發展性公平。同時在國家加大對中西部地區轉移支付力度，推進公共服務均等的同時，還應該考慮與社會發展層次相匹配的教育公正，因為教育公正不是社會單一的要素公正，還應該包括社會就業公正、經濟制度公正、社會階層流動機會公正等多項社會公正，并在其他社會要素公正的整體中評價教育自我的公正水平，否則脫離社會大背景下的所謂教育公正只會是主觀猜想和不切實際。因此教育公正治理需要與社會其他要素相互論證和相互促進，使教育與經濟、社會、政治、文化、衛

生、就業、信息等要素緊密結合統籌發展于社會整體洪流之中。

(三)統籌各級各類教育與學校。統籌各級各類教育的核心是促進教育內部諸分類教育的協調和合理化。各級各類教育在此是一個廣義的概念，它至少包納了基礎教育與高等教育、普通教育、職業教育與成人教育、文科教育與理科教育、學歷教育與培訓教育、職前教育與繼續教育等類別。這些相互被人為意識所割裂的教育實際上對于社會人力資本存量和人的知識體系建構而言本非相互裂斷的，因此各類教育之間的相互統籌存在現實的合理性與價值的應然性。學校是各級教育開展教學的主要陣地，建設好這個主要陣地對于推進教育公平事半功倍。目前學校之間的差距非常大，作為教育公平的核心載體，學校是學生直接享受教育公平的場所，因此所有的教育統籌都必須要在關鍵的學校環節中創造和諧、平靜的公平狀態。眾所周知，在某一特定區域內或同一城市中，不同學校因為政策受益、歷史發展等原因而出現了教育經費投入、辦學設施、社會聲譽、師資力量、生源水平等方面的不同，這就直接導致了擇校熱的興起，而事實上隨著國家對城鄉教育的大力扶植，教育不公在大多數老百姓的眼中就直接體現為學校之間發展的差距了。目前我國有大量優勢學校和大量弱勢學校并存，這是教育不平的直接印象。縮小校際差距是教育公平治理的核心之維，首先應該在硬件上投入資金大力改造薄弱學校，在軟件上可以通過特色教育專項申報工作的開展，讓農村和城市、優勢與弱勢學校明確自我優勢，從而在整體統籌教育中形成特色學校，在單個特色學校發展的過程中，成立區域特色學校聯合會，形成有效區域聯盟，用區域特色聯盟的辦法擯棄單個學校的無順序競爭，招生工作也可以考慮以聯盟為單位，減小單個學校之間的無序擇校，學生根據自己的特點填報某個特色聯盟，既可以發展自己的特長，又可以作為統籌教育的抓手，協同發展。

(四)統籌教育效率與教育公平的協調。教育效率稱教育投資效率、教育資源利用效率、教育投資內部效益等，是從經濟學中移植過來的將教育視為生產或經濟活動而出現的范疇，指教育資源消耗與教育直接產出成果的比較，簡言之，為教育投入與直接產出之比。而教育公平(Educational Equity)則是一種質的特性(qualitative property)，是用正義原則對教育資源分配過程和分配結果的價值判斷。傳統意義上認為效率與公平之于教育猶如魚與熊掌，不可兼得。因此，教育政策設計就似乎必然要面臨一個痛苦的自我決擇：究竟是偏向效率還是偏向公平呢?其實這本非是一個非此即彼的問題，事實證明教育與經濟之間具有很大不一致性，將經濟改革中的效率與公平之爭簡單套用到教育這一領域存在很大的問題：一是因為經濟具有排他性和競逐性，而教育主要屬于公共產品或者半公共產品，具有非排他性和服務性，因此教育效率的提升本質也是教育公平的過程；二是經濟的效率與公平是建立在初次分配和在此分配的基礎之上的，其調整具有很強的要素聯動性，即經濟的調整不能僅僅考慮經濟要素，還必須考慮政治要素，不僅考慮國內因素還必須考慮國際因素，要系統考慮經濟增長方式出口、消費和投資的三元平衡，而教育更多的是關注人的培育與國家戰略需求，不存在一個效率與公平絕對對立而無同一的問題；三是根據哈佛心理學家Richard J.Hermstein和美國企業研究所的著名學Charles Murray在1994年出版的關于智商研究的名著《鐘曲線：美國生活中的智商和階級結構》的結論：1智商是天生的；2智商和經濟背景社會階層沒有關系；3目前人類還沒有找到任何提高智商的辦法；4智商在人口中的分布一直是固定的。可見在最大人群范圍內保障教育入學、教育培養等方面的教育公平，對于提升一個國家和民族的整體競爭力是百利而無一害，因此所謂的強調教育效率也必須以教育公平為手段，才可能獲得最大最優的教育效率。統籌教育效率與教育公平協調發展本身是不矛盾的，而教育效率的可持續提升必須以教育結構的優化為基礎和條件，而這是教育公平的調節責任；教育公平的科學應用也必須還原到教育發展的整體過程之中而不可與之脫節，這正是教育效率的使命。

(五)統籌教育多中心治理主體與不同群體的教育訴求。伴隨著中國人均文化教育水平的提升和公民社會的崛起，中國社會普通民眾政治參與的熱情高漲，中國政府管理方式逐步由“控制型”向社會“治理型”轉變，逐步將社會事務有序的還歸社會，而在總體的社會治理體系中扮演合適的治理參與者和主導者角色。教育作為社會公共事務，且作為純粹的公共服務單元和老百姓最關心的社會事務之一，更應該加快自身職能轉變，重塑社會多中心治理主體的主體性意識，培育其合法、規范、有序、理性的教育治理能力，同時充分照顧各不同群體不同的教育訴求，體現選擇原則和差異原則。從教育公平治理參與的社會主體來講，公平治理應該是包括權威主體(政府)、民間主體(非政府性質的民間組織或者機構、社會團體和個人主體)兩個方面多中心共同參與的社會漸進式改革過程，其中個人主體是指掌握個人社會要素的私人主體在可能的政策鼓勵和資金引導下所進行的物質資本要素、社會資本要素等要素的教育分配，這是多中心治理主體參與教育治理的最微觀形態。從教育公平治理的社會方式上講，統籌教育是雙向型或多向型的教育“治理(governance)”模式，特指教育“善治(goodgovernance)”，這不同于傳統城鄉管理中的“統治”或者“控制”模式。從改革的階段重點和歷史進程上講，統籌教育論是階段性和長期性的統一，是重點突出和系統(整體)推進的統一。統籌教育論的多中心治理主體不僅有各級各類教育行政主管部門、學校、學生和教師，同時還包括社會企業、民間團體、政府其他部門、社會各階層(農民、工人等)等，各治理主體的教育利益訴求不同，但必須要有一個共同宗旨，即：促進教育的科學發展，促進人的理性培育，同時應該盡快設計面向中國語境的多中心治理主體良性運行的有效機制和評驗指標。

(六)統籌各類教育要素。其實統籌各類教育要素是統籌教育論內部系統的調整與優化，要重點做到管理、辦學、師資、生源、資金、教育教學等要素在內的多重統籌。教育公平問題主要是一個教育結構層次上的問題，因此必然要在結構的調整中予以解決。統籌教育意味著破除教育中的特權，將教育與社會政治改革進程相互結合，將教育決策、咨詢、發展真正納入教育公共治理精神之中，統籌協調好各方教育主體的關系，重點處理好三對關系：一是教育行政部門與學校、學校與學生、家長、社會的關系；二是教育行政部門對待公辦教育與民辦教育的關系；三是教育行政部門與教育評估部門、教育督查部門的關系統籌教育資金在于平衡教育投入之差，同時通過必要的市場化手段彌補教育資源不足，學前教育和高中教育應逐步納入義務教育階段，高等教育應主要依靠市場力量推動發展。在統籌教育教學上，則主要是注重教育過程公平，確保學生獲得的基本限度的教育質量保證，同時在教材設計上，注意隱性的教育不公：即教材內容的親城逆農指向。

(七)統籌其它。統籌其它則包納了促進科技成果轉化研究、實施學生素質教育行動計劃研究、學生課業負擔與綜合素質評價體系研究、產學研一體化研究、推進教育優先發展的政策和制度研究以及實施促進民辦教育發展研究等其它教育要素。

(筆者在此對為本文提出過寶貴建議的重慶市教育委員會城鄉統籌辦公室常務副主任鄧朝喜先生和西南政法大學宋玉波教授和王貴明教授深表謝意!)

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