從憲法走向憲政

王 興

摘要本文從探究憲法和憲政的起源出發,提出這樣的觀點:以有限政府和人權保障為基本內容的立憲主義思想的有無,是西方和非西方國家在憲法和憲政建設問題上的根本分歧。文中認為要實現從憲法到憲政,最重要的是確立立憲主義的思想,按照立憲主義的原意來制定憲法、尊重憲法和實施憲法。

關鍵詞憲政 憲法 立憲主義

中圖分類號:D911 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-007-03

一、問題的提出

憲法是現代民主國家的根本法,是國家機關據以活動、人民權利據以實現的最高準則。憲政則是以憲法作為國家的最高權威而形成的一種以制約國家權力為手段,以保障人民權利為目的的政治運作模式。因此,憲法和憲政之間是一種相互依賴、相互促進的互動關系:憲法以憲政為目標,憲政以憲法為前提。一方面,憲法本身并不能成為目的,不是為了制憲而制憲,制定憲法的目的就是為了合理制約國家權力,進而實現人民的權利和自由。另一方面,即使有符合憲政要求的憲法,但是如果憲法不能夠成為國家的最高權威,現實的政治權力運作是在憲法之外進行的話,那么即使有憲法也不能實現憲政。

立憲本身并不是目的,國家的任務在于如何將憲法規范的內容變為政治生活的現實,即實現憲政。這就涉及兩方面的問題:第一,制定一部符合憲政要求的憲法;第二,將憲法作為政治生活的最高權威,即“依憲治周”。如何從憲法走向憲政呢?這是一個在當今世界具有普遍性意義的問題,也是當代中國憲政建設給我們提出來的一個無法回避的嚴肅課題。

那么,如何盡快把我國建設成為社會主義憲政國家呢?這就有必要從探究憲法與憲政所賴以產生的思想基礎出發,找出那些對憲法與憲政的起源和發展起決定性作用的理論與思想,然后進行對比,發現我們所缺失和不足的部分,進而再采取有針對性的措施,實現從憲法到憲政的根本性邁進。

二、立憲主義思想的幾個組成部分

從思想淵源上來看,近代成文憲法與憲政的產生起源于立憲主義思想。作為一種系統化和制度化的對政治和政府權力進行約束的理論和實踐活動,立憲主義以成文憲法為載體,對國家與社會的關系作出了自由主義的界定:任何政治結合的目的都是為了保障人的天賦的和不可剝奪的權利,因此,任何權力都不是絕對的和專斷的,都要受到來自兩方面的制約:權力對權力的制約和權利對權力的制約。立憲主義的最終目的就是要實現憲政:一種權力受到有效制約,人權得到充分保障的理想社會現實狀態。因此,現代社會的發展就是一個在立憲主義思想指導下實現從憲法到憲政的動態過程。

(一)有限政府是立憲主義思想的邏輯起點

立憲主義是一種起源于西方文化傳統的旨在解決國家與社會關系,即國家的統治方式的理論。西方學者對此都有完整的論述。例如,庫蘭德認為,“立憲主義的要義是所有的權力都要受到既定規則的約束”;哈耶克認為,“立憲主義意味著權力必須按照被普遍接受的原則來行使”。他們都指出了立憲主義的本質和前提:對政府權力進行限制,實現有限政府。

立憲主義以“性惡論”為出發點,對政治中的人性持一種懷疑和悲觀的態度,將政治權力視為一種必要的惡。麥迪遜曾說過:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”事實上,正如“人一半是天使,一半是野獸”的西方古諺語所揭示出的,人性中既有善的一面,也有惡的一面,政治制度的任務就是從“防惡”出發來進行制度設計,以起到“抑惡揚善”的作用。因此,立憲主義認為,權力必須受到制約是所有政治制度設計的前提。“自由立憲主義的中心目標就是使公民對國家的防衛機制制度化”,使人民免受國家可能的權力濫用的侵害。

需要指出的是,在立憲主義理論中,民主與憲政是有沖突的。憲政強調權力的有限性,而民主則關注多數人意志的至上性。分歧的關鍵是視政治生活的終極目標是什么。因此,在立憲主義的價值體系中,民主只具有工具性的價值,它是保障憲政不會成為少數人專政的最好手段。民主本身并不是做出判斷的終極標準,只有人權才是最高的評判標準。所以,一方面,必須通過對所有的權力進行制約來避免民主制度因脫離立憲主義的束縛而演變成一種多數人的專制形式;另一方面,也必須通過民主的程序來防止憲政演變為一種少數人的專制政體。

(二)人權保障是立憲主義思想的終極目標

“享有充分的人權,是長期以來人類追求的理想”。但是在漫長的專制統治下,不受約束、肆無忌憚的權力決定了人權只能是少數人的特權。立憲主義的終極目標就是要從限制政府權力人手,徹底否定“輕視人、蔑視人,使人不成其為人”的社會制度,使人權得到充分的實現。

從人權產生那天起,人權就一直在不斷的發展與演變中,各國對人權的看法及見解也存在著一定的差異。但是,對人權保障應有的范圍與基準,卻已形成相當的共識,這就是現代立憲主義中的基本人權。總之,人權就是不容國家權力任意限制或剝奪的權利,否則就不必列入憲法加以保障。

人權來源于人的本性(社會的和自然的),是屬于人之所以作為一個人而應享有的天賦的、不可剝奪的權利。因此,人權是先于政府和法律的。人權按照實現和存在形態可以分為:應有人權、法定人權和實有人權。應有人權是人之所以作為人而應當享有的權利,在根源上是人權的道德基礎,是最基本的人權;法定人權是由國家法律,尤其是憲法所規定并保障實現的權利;實有人權是人在現實生活中實際享有的權利,是法定人權的實現結果。因此,人權的發展就是一個由應有人權到法定人權,再到實有人權的過程。

權力來源于權利,權利優先于權力,這是研究權力和權利問題的邏輯起點。政府的全部目的就是為了保障和促進人權。但是立憲主義在設計政治制度的時候,其關注的首要問題并不是人權,而是控制權力。這絕不是說立憲主義不重視人權,恰恰相反,人權是立憲主義的終極任務,也是立憲主義價值之所在。但是立憲主義認為只要使權力受到有效的制約,那么人權就一定能夠實現。

人權是對政府權力進行控制的另外一種方式。這種控制方式為政府權力的行使劃出了一條清晰的界限,即這些權利是政府所不能干預的。從這個意義上說,人權是超越于國家權力之上的“絕對權利”,它的存在本身就表明了一種對國家權力的約束與控制。但是,權利對權力的控制在本質上只能是一種道德力量的控制,因為權利無法直接對抗權力,對權利的救濟還必須依靠權力。因此,權利對權力的控制只能是作為“以權力制約權力”的補充,對權力的行使進行道德上的約束。

(三)成文憲法是立憲主義價值實現的保障

立憲主義的所有關于有限政府和保障人權的思想在現實政治生活中是以成文憲法的形式表達出來的。憲法除了將控制權力的各種手段和程序成文化以外,其存在本身就表明了一種對權力的控制。為了使立憲主義思想成為社會的最高理想,憲法被賦予了最高法的地位。因此,必須制定一部具有最高法律效力的成文憲法,將政府的職能、權限范圍、活動程序、控制權力的方式以及人民的權利都明確地規定下來,一切權力都必須在憲法所規定的權力框架內活動,而不能超越憲法的授權,從而使政府權力的行使具有穩定性、連續性和可預見性,避免肆意和濫用,而且即使發生了權力的濫用也能夠得到及時的矯正,對被侵害的權利給予有效的救濟。

為了使憲法獲得最高權威,憲法被賦予了根本法和最高法的地位,并且對憲法的制定和修改設置了嚴格的程序,以保證憲法所要實現的理想不會被輕易地改變。因此,憲法是國家的最高權威,是政治和政府活動的最高指南,任何政治和政府行為都不能違反憲法的規定。

三、立憲主義價值的普遍性與特殊性

(一)立憲主義價值的普遍性

盡管從起源上看,立憲主義是西方文明的產物,但立憲主義的價值卻不僅僅是屬于西方的,它應當是適用于整個人類社會的。這主要是取決于以下兩方面的原因:第一,對政府權力的控制中所有人類共同體的共同任務,以有限政府、分權制約為基礎的立憲主義思想提供了實現這一任務的一勞永逸的解決方案。第二,人權作為人類共同體的終極目標的價值也已經在當今世界各國取得了共識,以普遍人權為目的的立憲主義思想對達成這一共識功不可沒。因此,立憲主義價值具有相當的普遍性。

(二)立憲主義價值的特殊性

立憲主義的價值盡管具有普遍性的一面,但是,這種普遍性還必須以各國的特殊性來表現。這是因為不同的文明與文化對權力制約的方式、人權保障的內涵有著不同的理解。以人權為例,就存在著歐洲人權觀與亞洲人權觀的分歧與對立。所以,當西方文明的影響超越了地域和文化的界限向世界擴展的時候,立憲主義思想由于其普遍性價值便在非西方國度找到了生存的新土壤,獲得了普遍的認同。同時立憲主義思想的特殊性也在這一過程中表現了出來,超越了西方文明的局限,在與非西方文明相互融合和借鑒的過程中,獲得了新的發展。在這一過程中,立憲主義呈現出了多元化和本土化的趨勢,即不僅有西方立憲主義,還有豐富多彩的非西方立憲主義。

非西方立憲主義是非西方國家在移植了西方立憲主義價值后的一種基于非西方國家的歷史文化傳統和意識形態的本土化了的立憲主義。與西方立憲主義強調有限政府、自由主義和個人權利不同,非西方立憲主義強調政府主導、集體主義和社會權利,主張國家可以為了社會的整體利益而對個人權利進行必要的干預,即國家權力不應該絕對地受到限制,人權也并不具有決定性的終極價值。因此,非西方立憲主義雖然繼承了西方立憲主義的外殼,例如都有一部憲法,但是在內涵上已經不同于西方立憲主義了。應該說,非西方立憲主義的這些特點是符合非西方國家的國情的,例如,都有長期的封建統治和殖民統治的歷史,都面臨著發展經濟的迫切任務。在非西方社會的經濟基礎和人民心理意識還沒有達到立憲主義的要求時,非西方立憲主義具有一定的合理性。

(三)特殊性的協調

但是,在強調和承認立憲主義多元化和本土化的同時,一個不應忽視的現象就是立憲主義在移植和發展的過程中出現了一種背離立憲主義基本價值的所謂“立憲主義”。一些國家雖然也有憲法,以立憲政府自居,但是其憲法并不得體現立憲主義基本精神的憲法,而是為無限政府和維護特權作辯護的“憲法”。而且,即使有這樣的憲法,政府也可以隨心所欲地突破其規范,使政治權威凌駕于憲法權威之上,憲法事實上成了一紙空文。必須指出,立憲主義的基本精神就是限制國家權力和實現普遍人權,任何政體的原則如果不能夠體現這兩個基本精神,那么這種政體就絕對不是立憲主義的。也就是說,盡管存在著歷史傳統、文化背景和經濟發展等的差異,盡管實現有限政府和普遍人權的方式各不相同,但是任何政府都不能夠以這些差異為借口而只接受立憲主義的外殼,拒絕實現立憲主義的基本價值。這是因為立憲主義價值具有一定的普遍性。這種普遍性的原因是由人權的普遍性和有限政府的普遍性所決定的。無視這種普遍性,不僅會造成經濟發展的停滯,而且還可能使社會穩定受到沖擊,亞洲金融危機的發生就充分地說明了這一點。

因此,我們可以得出這樣的結論:立憲主義的有限政府和人權保障的基本精神是實現從憲法到憲政的根本指導思想。非西方國家在政治生活中所出現的“有憲法而無憲政”現象的深層次原因就在于這種立憲主義基本精神的匱乏。解決的惟一辦法就是承認立憲主義的普遍性并在實踐中按照有限政府和人權保障的要求重構其憲法和憲政,只有這樣,才能夠實現非西方國家“從憲法到憲政”的根本轉變。所以,在立憲主義問題上,必須采用辯證的方法,既要承認其普遍性,又要強調其特殊性。只承認立憲主義特殊性而無視立憲主義普遍性的政體是虛偽的立憲主義政體,容易走向專制和獨裁;全盤接受西方立憲主義而忽視了特殊性的政體則往往會欲速而不達,也無法實現立憲主義。所以,既要看到立憲主義的特殊性,又要維護立憲主義的普遍性,這是非西方國家在實現立憲主義的過程中應該時時注意的一個重要問題。

四、中國的憲政之路在于立憲主義思想的確立

(—)中國傳統文化缺乏立憲主義思想

中國傳統法律文化是缺少立憲主義思想的,或者在一定意義上也可以說,中國傳統法律文化與立憲主義思想是格格不入的,不僅沒有權力制約的現象,而且缺乏普遍人權的思想,這就決定了近現代中國憲法和憲政建設的舉步維艱。

據學者考證,憲法一詞在我國古書中早就有了。因此,我國古代的憲法一詞與我們今天所理解的憲法有著根本的差異,事實上,我國的傳統文化是無法自發地產生近代立憲主義思想的。

(二)中國近現代憲政建設缺乏立憲主義思想的指導

中國人對遷法和憲政問題的思考是隨著西方國家的侵略而開始的。在西方列強的堅船利炮面前,中國的先進知識分子開始關注制度設計對于國家富強,人民幸福的意義,雖然這多少有些殘酷,但是它第一次使中國人擺脫了幾千年的封建專制的思維方式,用一種全新的視角來看待國家與社會權力與權利。但是,在面臨民族存亡的重大歷史關頭,這種思維模式的轉變卻也帶有明確的急功近利的功利主義色彩,這集中表現在只移植憲法的外殼,而忽視立憲主義的精神,幻想自己制定一部憲法就可以實現憲政,就可以實現富國強民的夢想,其結果便可想而知了。因此,在從1908年近代中國第一部成文憲法《欽定憲法大綱》制定到1949年新中國成立的四十余年間,中國在政治上的明顯特點就是“有憲法而無憲政”。究其根本原因,就是缺乏立憲主義思想,設有從控制政府權力和保障人權實現的角度去制定憲法和實施憲法,而僅僅將憲法視為一種實現民族復興,國家富強的宣言和工具。這種忽視憲法的立憲主義基礎的功利主義的實現價值觀使得憲法一次又一次地被廢除、制定和修改,而憲政卻越來越遠。

1949年新中國的成立將中國帶入了社會主義憲政建設的新階段。在此后的50年間,在中國共產黨的領導下,以憲政為龍頭的社會主義法律體系已經初步形成,社會的發展對憲法的依賴越來越強,以憲法治理國家的憲政已經取得了初步的成效,可以說,我國的憲法和憲政建設正在沿著健康發展的道路向前邁進。但是,毋庸諱言,(下轉第12頁)(上接第8頁)我國的憲法和憲政建設還存在著許多問題,而且在當前,隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展,這些問題日益凸現出必須予以嚴肅對待的緊迫性和重要性。

因此,要實現從憲法到憲政,最根本的就是要重申立憲主義,按照有限政府和人權保障的要求來制定憲法,尊重憲法,實施憲法,這就是一個國家在現代化進程中都必須走的一步,中國同樣無法回避這種必然的選擇。

(三)實現憲政的初步設想

在立憲主義思想作為分析基礎,中國憲政實施中的主要問題和改革的思路可以簡單概括為以下幾個方面:

第一,憲法首先是限權法,即對政府權力進行限制和約束的最高法,因此,憲法規范必須對政府權力作出明確的程度性的規定,指出哪些權力是政府可以行使的,哪些權力是政府不可以行使的,而且應該以限權式規范為主,以授權式規范為輔。

第二,憲法作為保障人權的最高法,對人權的規范應該盡量全面,明確和具體。建設在今后修憲時增加“人權法案”或叫“權利法案”,“民權法案”,使人權保障成為我國憲法規范的中心內容。同時,應市場經濟條件下的一些必不可少的權利都載入憲法。

第三,使憲法獲得最高法地位的保障制度就是違憲審查制度,如果缺乏違憲審查制度,那么憲法規范只能淪為政治的附庸。無論如何也不會成為人民權利的保障書。而中國的憲法在實施中的最突出問題就是沒有違憲審查制度。大量的違反憲法的法律、行政法規由于沒有獨立的違憲審查機關而無法得到糾正,這不僅損害了社會主義市場經濟下法制的統一性,而且損害了憲法的權威。

第四,長期以來,我國在制定和修改憲法時的一條基本指導思想就是將憲法視為實現政府的工具,而沒有將憲法作為法律來看待。這就造成了憲法的法律規范性不強,大量充斥憲法條文的政策性宣言,綱領,而憲法的法律屬性卻被相對地忽視了,導致修憲的頻頻發生。應當指出,憲法雖然具有法律和政治的二重性,但是憲法首先是法律。

第五,憲法作為國家的最高法律規范是一切機關、團體和公民進行活動的最高行動指南,這其中也包括我國的權力機關和執政黨,它們也必須在憲法和法律規范的范圍內活動,而不能凌駕于憲法和法律之上。同時,權力機關和執政黨的活動還必須受到獨立的違憲審查機關的監督,以防止違憲行為的發生。

第六,現行憲法規定全國人民代表大會常務委員會為行使憲法解釋權的唯一國家機關,而排除了司法機關解釋憲法的可能性。這不僅排除了司法機關適用憲法審理案件的可能性,而且由于全國人大常委會事實上無法及時地行使憲法解釋權而失去了憲法的司法變遷的空間,導致修憲的頻頻發生。因此,通過修憲賦予司法機關憲法解釋權是憲法變遷的重要方式。

第七,憲法首先是法律,具有法律的一切屬性,因此,憲法也具有司法適用性。應當成為司法機關審理案件的最高標準。同時應建立憲法訴訟制度,使窮盡了其它一切救濟手段還不能實現其憲法權利的公民和組織能夠得到憲法實實在在的保護,使憲法真正成為保護人民權利的最高規范。

第八,應采取各種措施提高公民的憲法意識和憲法修養,使遵守憲法成為每個公民的自覺行動。

第九,自從1982年憲法制度以來,我國的憲法修改制度采用的是憲法修正案的方式。一般來說,在經濟發展比較平穩,社會比較穩定的情況下,采用修正案這種局部修改的模式有利于保持憲法整體的穩定。但是從現實情況來看,制定于計劃經濟時期的1982年憲法在當前的市場經濟形勢下已經顯得的力不從心了。用憲法修正案只能解決憲法的局部滯后問題,而不能從整體上解決憲法對政治生活的引導和規范作用。因此,應考慮在條件成熟時,對現行憲法進行一次整體的修改。