安全生產行政許可制度研究

劉 露 覃 蓉

摘要生產安全問題是在經濟發展大潮中,在我國轉型時期出現的,是影響人民生命財產安全的重大問題。我國對高危行業實行安全生產許可制度,建立安全生產市場準入機制,是行政許可法在生產領域的具體運用,是依法強化安全生產管理的重要標志,意義深遠。但安全生產行政許可制度發展時間比較短,在實踐中也暴露出不少問題。本文就安全生產行政許可制度在實踐中產生的問題進行分析,并提出了相應的對策對該制度予以改進和完善。

關鍵詞安全生產行政許可制度 政府規章

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-044-02

一、安全生產行政許可制度相關概念的梳理

為全面了解生產安全行政許可制度,首先必須對相關概念加以明晰:

(一)安全生產

安全生產是指企事業單位在勞動生產過程中的人身安全、設備和產品安全,以及交通運輸安全等。也就是說,為了使勞動過程在符合安全要求的物質條件和工作秩序下進行,防止傷亡事故、設備事故及各種災害的發生,保障勞動者的安全健康和生產、勞動過程的正常進行而采取的各種措施和從事的一切活動。它既包括對勞動者的保護,也包括對生產、財物、環境的保護,使生產活動正常進行。

(二)行政許可

行政許可亦稱行政審批,是指在法律一般禁止的情況下,有權行政機關根據行政相對人的申請,依法解除相對人的不作為義務,恢復相對人為某種行為的自由的行政行為。政許可制度有如下五個特點:1.行政行為的主體是對許可事項有管理權限的行政機關,而不是其他社會組織。2.行政許可是為了實施行政管理而為的行為,其目的在于預先消除公益上的危險或者其他影響社會秩序的因素。3.行政許可的內容是國家一般限制和禁止的活動。4.行政許可是依據相對人的申請而作出的行政行為,行政主體在行政相對方未提出申請的情況下不能主動賦予相對方某種資格或者權利。5.行政許可具有嚴格的法定性。

(三)安全生產行政許可

安全生產行政許可是行政主體在安全生產領域內實施的行政許可。所謂安全生產行政許可制度就是指有權行政機關根據公民、法人或者其它組織的申請,經依法審查,準予其從事特定生產經營活動的行為。

根據《行政許可法》、《安全生產法》、《礦山安全法》、《煤礦安全監察條例》、《安全生產許可證條例》等法律和行政法規規定,我國安全生產行政許可實施的對象包括礦山企業、建筑施工企業、危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產企業及法律、法規規定的其他企業及事項。

二、我國安全生產行政許可制度實施過程中存在的問題

安全生產領域涉及公共安全、公民的生命健康等,必須實行行政許可制度。在生產領域,特別是針對某些高危行業實行行政許可制度,對于促進企業安全生產,減少重大、特大事故的發生意義重大。事實上,近幾年,初步形成的安全生產準入的行政許可體系也確實對維護市場秩序,加強企業安全生產管理起到了非常大的作用,但畢竟這一制度發展時間較短,在實際操作過程中也暴露出一些問題:

(一)部分政府規章設定的安全生產行政許可缺乏合法性依據

目前,規范生產安全行政許可的法律法規主要有《安全生產法》、《礦山安全法》、《安全生產許可證條例》以及《煤礦安全監察條例》。在規章方面,國家安全監管部門和省級安全監管部門實施的部分行政許可,主要法律依據是國家安全監管總局和原國家安全監管局的規章。例如,在國家安全監管總局頒布的《安全生產檢測檢驗機構管理規定》和原國家安全監管局頒布的《安全評價機構管理規定》《小型露天采石場安全生產暫行規定》中,分別設定了安全生產檢測檢驗機構、安全評價機構和小型礦山開采方案的資質許可,這些許可在國家和省2級安全監管部門中已經實施。但是國家安全監管總局和原國家安全監管局設定許可的這部分規章的合法性依據卻是值得我們思考的問題。根據《行政許可法》,行政許可的權限和程序應由法律、法規直接規定,行政主體不得隨意增設和濫設許可權,不得借行政許可制度限制公民的法定權利和自由。《行政許可法》對行政許可的設定機關和方式作了明確的規定和嚴格的限制:根據《行政許可法》的規定,法律可以設定行政許可。尚未制定法律的,行政法規可以設定行政許可。必要時,國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后,除臨時性行政許可事項外,國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律,或者自行制定行政法規。《行政許可法》明確規定國務院部門規章沒有行政許可設定權。立法部門之所以做這樣的規定,主要考慮到國務院各部門不宜自我授權,為本部門或本系統設定和擴大權力。也就是說,國家安全監管總局和原國家安全監管局設定行政許可的這部分規章是缺乏合法性依據的。

(二)安全生產行政許可頒發管理人員失職、瀆職及腐敗現象嚴重

目前在安全生產行政許可的管理上,重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍。市場進入很難,一旦進入后卻又缺乏監管。其結果是,實施行政許可后該管的事仍然沒有管住、管好。由于缺乏事后的監管,行政機關對已發放的許可證很難有效地進行控制。一些地方出現了非法轉讓、倒賣、出租許可證等違法現象,致使一些不具備許可資格的公民、法人和組織非法持有安全生產許可證,嚴重擾亂了安全生產秩序和安全監管秩序,損害了行政機關的威信和其在社會公眾心目中的良好形象。日常監管草率馬虎,流于形式,只發證不監管,以罰款代替監管,留下大量真空地帶和事故隱患,使許多非法違法生產的企業單位有空可鉆,釀成了許多事故的發生。法國政治學家孟德斯鳩曾指出∶一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不易的定理。英國歷史學家約翰、阿克頓也曾斷言∶絕對的權力必然產生絕對的腐敗。行政機關實施行政許可缺乏有往往只有權力、沒有責任,缺乏公開、有效的監督制約機制。由于利益的驅使和監督的缺位,部分行政主體和國家工作人員,利用手中的權力謀取私利,與非法違法生產企業結成利益同盟,充當其保護傘,腐敗現象嚴重。

(三)生產安全行政許可權存在交叉

按照安全生產行政許可的主體及其活動的范圍劃分,建筑施工有施工單位資質許可、安全生產許可、施工許可;煙花爆竹有安全生產許可、經營許可、運輸許可、燃放許可;民爆器材有安全許可;煤礦有采礦許可、安全生產許可、經營許可、礦長安全資格許可、主要負責人許可和安全管理人員許可;非煤礦山有采礦許可、安全生產許可、礦長安全資格許可、主要負責人許可和安全管理人員許可;危險化學品有安全生產許可、儲存許可、經營許可、運輸許可、主要負責人許可和安全管理人員許可;各行業特種作業人員資格許可等。在安全生產領域,存在著多頭管理,許可交叉的情況,有關部門的行政許可交叉,許可信息不通暢,給許可實施帶來了一定的工作障礙,甚至會出現違法的許可行為。

(四)行政許可程序方面存在的問題

在實踐中,生產安全行政許可實施的程序上還很不完善,而且缺乏公開性、公正性和透明度。某些部門在行政許可的實施過程中,設置了諸多環節和繁瑣的手續,一些基本的程序規則,如回避規則,說明理由規則,聽辯規則,聽證規則等還不夠健全。違背了依法行政的原則,侵犯了行政相對人的相應的權利,不利于提高企業辦理生產安全許可證的積極性,也不利于安全生產許可證的頒發管理工作的進一步開展和深入。

三、完善我國安全生產行政許可制度的初步設想

(一)完善許可設定的合法性,建立健全安全生產行政許可法律體系

全面、嚴謹并且可操作性強的安全法規的制定是生產安全的保證和前提。而我國目前規制安全生產行政許可的法律法規還不全面,還沒有形成完整統一的體系。正如前文提到,部分正在實施的許可是由不具備安全生產許可設定權的部門規章設定的。鑒于此,對于國務院各部門在《行政許可法》實施前已經發布的,確需繼續實施的行政許可,可由國務院制定行政法規或發布決定予以確認;或者通過修改相關的法律,將這部分許可通過法律加以設定。針對行政機關工作人員在實施行政許可過程中缺乏有效的監督制約機制,腐敗現象嚴重的問題,筆者認為要加大對失職、瀆職人員的違法違規行為的處罰力度,完善相關責任立法。雖然《安全生產許可證條例》第十八條有所規定,但明顯操作性不強。

(二)對安全監察部門實行垂直領導,加強安全生產行政許可的事后監管

在目前的政權體制下,省級以下的安全生產監察部門受國家安全監察部門和政府的雙重領導。由于政治和經濟方面的種種原因,政府往往存在地方保護主義傾向,甚至與部分企業形成了利益共同體。地方政府的安全監察部門受政府的領導,難免在監管工作中會受到政府的影響而不得不監管疲軟。鑒于此,筆者認為,可以考慮對安全生產監察部門實行垂直管理,參照銀行和稅務系統的設置,加強其獨立性,減少地方政府的干擾。同時,加強安全生產行政許可部門的監管意識,將許可過后的監管過程程序化,制度化,用具體法律法規固定化,對因為失職、瀆職行為而發生事故的工作人員責任化。

(三)建立行政許可聯動實施機制和許可信息通報制度

對于某一生產經營單位實施相關行政許可和進行監管的機關往往不止一個,相關行政許可之間是相互銜接的。相關行政許可實施機關只有互相配合,各司其職,才能形成嚴密的安全準入監督管理體系。對于行政許可事項交叉的各部門應建立許可通報制度,方便許可部門及時掌握企業獲得或終止各種許可事項的信息,相關行政許可實施機關之間應當建立必要的告知、備案、移送、會商等工作制度,及時溝通情況,查堵“漏洞”,糾正問題,使相關行政許可的實施和監管銜接有序,形成合力。

(四)嚴格按照《行政許可法》規定的程序進行審批

嚴格按照《行政許可法》規定的程序進行審批是依法行政的要求。安全生產行政許可機關必須按照法律規定的期限、步驟、手續對相對人實施行政許可,簡化程序、減少環節、提高效率。要將許可的受理、告知、聽證、決定、公告及其相關時限向社會公布,積極推行電子政務,保證許可申請人通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出,熱情服務,建立聽證、說明理由等制度。進一步提高行政許可工作的透明度和規范化程度。

安全生產重于泰山。安全的生產環境的形成是各種合力綜合作用的結果,比如安全投入的加大,職工素質的提高,安全技術的提高等等。但嚴謹、全面的安全生產法律法規以及嚴格的生產安全行政許可制度是其形成的一個非常重要的前提條件。搞好安全生產行政許可的實施, 對于改善主要高危行業生產經營活動的安全狀況, 保護從業人員和人民群眾的生命財產安全, 保障經濟快速發展和社會穩定都具有重要意義。我國目前的安全生產行政許可制度還屬于新生事物,發展和完善還有很長的一段路要走。和諧社會不僅要求綠色GDP,更需要安全GDP,完善安全生產行政許可制度,營造安全生產法制環境,任重而道遠。

注釋:

①曹康泰.行政許可法是一部規范政府行為的重要法律.中國工商管理研究.2004(4).

參考文獻:

[1]關保英.行政法與行政訴訟法.北京:中國政法大學出版社.2004.

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[3]石少華.安全生產行政許可制度淺議.勞動保護.2006(5).

[4]俊明.省局召開安全生產許可證頒發工作會議行政許可將進一步規范.湖南安全與防災.2005(10).