安全生產(chǎn)行政許可制度研究

劉 露 覃 蓉

摘要生產(chǎn)安全問題是在經(jīng)濟發(fā)展大潮中,在我國轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的,是影響人民生命財產(chǎn)安全的重大問題。我國對高危行業(yè)實行安全生產(chǎn)許可制度,建立安全生產(chǎn)市場準(zhǔn)入機制,是行政許可法在生產(chǎn)領(lǐng)域的具體運用,是依法強化安全生產(chǎn)管理的重要標(biāo)志,意義深遠(yuǎn)。但安全生產(chǎn)行政許可制度發(fā)展時間比較短,在實踐中也暴露出不少問題。本文就安全生產(chǎn)行政許可制度在實踐中產(chǎn)生的問題進行分析,并提出了相應(yīng)的對策對該制度予以改進和完善。

關(guān)鍵詞安全生產(chǎn)行政許可制度 政府規(guī)章

中圖分類號:D922.1 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-044-02

一、安全生產(chǎn)行政許可制度相關(guān)概念的梳理

為全面了解生產(chǎn)安全行政許可制度,首先必須對相關(guān)概念加以明晰:

(一)安全生產(chǎn)

安全生產(chǎn)是指企事業(yè)單位在勞動生產(chǎn)過程中的人身安全、設(shè)備和產(chǎn)品安全,以及交通運輸安全等。也就是說,為了使勞動過程在符合安全要求的物質(zhì)條件和工作秩序下進行,防止傷亡事故、設(shè)備事故及各種災(zāi)害的發(fā)生,保障勞動者的安全健康和生產(chǎn)、勞動過程的正常進行而采取的各種措施和從事的一切活動。它既包括對勞動者的保護,也包括對生產(chǎn)、財物、環(huán)境的保護,使生產(chǎn)活動正常進行。

(二)行政許可

行政許可亦稱行政審批,是指在法律一般禁止的情況下,有權(quán)行政機關(guān)根據(jù)行政相對人的申請,依法解除相對人的不作為義務(wù),恢復(fù)相對人為某種行為的自由的行政行為。政許可制度有如下五個特點:1.行政行為的主體是對許可事項有管理權(quán)限的行政機關(guān),而不是其他社會組織。2.行政許可是為了實施行政管理而為的行為,其目的在于預(yù)先消除公益上的危險或者其他影響社會秩序的因素。3.行政許可的內(nèi)容是國家一般限制和禁止的活動。4.行政許可是依據(jù)相對人的申請而作出的行政行為,行政主體在行政相對方未提出申請的情況下不能主動賦予相對方某種資格或者權(quán)利。5.行政許可具有嚴(yán)格的法定性。

(三)安全生產(chǎn)行政許可

安全生產(chǎn)行政許可是行政主體在安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)實施的行政許可。所謂安全生產(chǎn)行政許可制度就是指有權(quán)行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其它組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為。

根據(jù)《行政許可法》、《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等法律和行政法規(guī)規(guī)定,我國安全生產(chǎn)行政許可實施的對象包括礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)、危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)及法律、法規(guī)規(guī)定的其他企業(yè)及事項。

二、我國安全生產(chǎn)行政許可制度實施過程中存在的問題

安全生產(chǎn)領(lǐng)域涉及公共安全、公民的生命健康等,必須實行行政許可制度。在生產(chǎn)領(lǐng)域,特別是針對某些高危行業(yè)實行行政許可制度,對于促進企業(yè)安全生產(chǎn),減少重大、特大事故的發(fā)生意義重大。事實上,近幾年,初步形成的安全生產(chǎn)準(zhǔn)入的行政許可體系也確實對維護市場秩序,加強企業(yè)安全生產(chǎn)管理起到了非常大的作用,但畢竟這一制度發(fā)展時間較短,在實際操作過程中也暴露出一些問題:

(一)部分政府規(guī)章設(shè)定的安全生產(chǎn)行政許可缺乏合法性依據(jù)

目前,規(guī)范生產(chǎn)安全行政許可的法律法規(guī)主要有《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》以及《煤礦安全監(jiān)察條例》。在規(guī)章方面,國家安全監(jiān)管部門和省級安全監(jiān)管部門實施的部分行政許可,主要法律依據(jù)是國家安全監(jiān)管總局和原國家安全監(jiān)管局的規(guī)章。例如,在國家安全監(jiān)管總局頒布的《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》和原國家安全監(jiān)管局頒布的《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》《小型露天采石場安全生產(chǎn)暫行規(guī)定》中,分別設(shè)定了安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)、安全評價機構(gòu)和小型礦山開采方案的資質(zhì)許可,這些許可在國家和省2級安全監(jiān)管部門中已經(jīng)實施。但是國家安全監(jiān)管總局和原國家安全監(jiān)管局設(shè)定許可的這部分規(guī)章的合法性依據(jù)卻是值得我們思考的問題。根據(jù)《行政許可法》,行政許可的權(quán)限和程序應(yīng)由法律、法規(guī)直接規(guī)定,行政主體不得隨意增設(shè)和濫設(shè)許可權(quán),不得借行政許可制度限制公民的法定權(quán)利和自由。《行政許可法》對行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式作了明確的規(guī)定和嚴(yán)格的限制:根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的,行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時,國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后,除臨時性行政許可事項外,國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律,或者自行制定行政法規(guī)。《行政許可法》明確規(guī)定國務(wù)院部門規(guī)章沒有行政許可設(shè)定權(quán)。立法部門之所以做這樣的規(guī)定,主要考慮到國務(wù)院各部門不宜自我授權(quán),為本部門或本系統(tǒng)設(shè)定和擴大權(quán)力。也就是說,國家安全監(jiān)管總局和原國家安全監(jiān)管局設(shè)定行政許可的這部分規(guī)章是缺乏合法性依據(jù)的。

(二)安全生產(chǎn)行政許可頒發(fā)管理人員失職、瀆職及腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

目前在安全生產(chǎn)行政許可的管理上,重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍。市場進入很難,一旦進入后卻又缺乏監(jiān)管。其結(jié)果是,實施行政許可后該管的事仍然沒有管住、管好。由于缺乏事后的監(jiān)管,行政機關(guān)對已發(fā)放的許可證很難有效地進行控制。一些地方出現(xiàn)了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣、出租許可證等違法現(xiàn)象,致使一些不具備許可資格的公民、法人和組織非法持有安全生產(chǎn)許可證,嚴(yán)重擾亂了安全生產(chǎn)秩序和安全監(jiān)管秩序,損害了行政機關(guān)的威信和其在社會公眾心目中的良好形象。日常監(jiān)管草率馬虎,流于形式,只發(fā)證不監(jiān)管,以罰款代替監(jiān)管,留下大量真空地帶和事故隱患,使許多非法違法生產(chǎn)的企業(yè)單位有空可鉆,釀成了許多事故的發(fā)生。法國政治學(xué)家孟德斯鳩曾指出∶一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條萬古不易的定理。英國歷史學(xué)家約翰、阿克頓也曾斷言∶絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗。行政機關(guān)實施行政許可缺乏有往往只有權(quán)力、沒有責(zé)任,缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。由于利益的驅(qū)使和監(jiān)督的缺位,部分行政主體和國家工作人員,利用手中的權(quán)力謀取私利,與非法違法生產(chǎn)企業(yè)結(jié)成利益同盟,充當(dāng)其保護傘,腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。

(三)生產(chǎn)安全行政許可權(quán)存在交叉

按照安全生產(chǎn)行政許可的主體及其活動的范圍劃分,建筑施工有施工單位資質(zhì)許可、安全生產(chǎn)許可、施工許可;煙花爆竹有安全生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、運輸許可、燃放許可;民爆器材有安全許可;煤礦有采礦許可、安全生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、礦長安全資格許可、主要負(fù)責(zé)人許可和安全管理人員許可;非煤礦山有采礦許可、安全生產(chǎn)許可、礦長安全資格許可、主要負(fù)責(zé)人許可和安全管理人員許可;危險化學(xué)品有安全生產(chǎn)許可、儲存許可、經(jīng)營許可、運輸許可、主要負(fù)責(zé)人許可和安全管理人員許可;各行業(yè)特種作業(yè)人員資格許可等。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域,存在著多頭管理,許可交叉的情況,有關(guān)部門的行政許可交叉,許可信息不通暢,給許可實施帶來了一定的工作障礙,甚至?xí)霈F(xiàn)違法的許可行為。

(四)行政許可程序方面存在的問題

在實踐中,生產(chǎn)安全行政許可實施的程序上還很不完善,而且缺乏公開性、公正性和透明度。某些部門在行政許可的實施過程中,設(shè)置了諸多環(huán)節(jié)和繁瑣的手續(xù),一些基本的程序規(guī)則,如回避規(guī)則,說明理由規(guī)則,聽辯規(guī)則,聽證規(guī)則等還不夠健全。違背了依法行政的原則,侵犯了行政相對人的相應(yīng)的權(quán)利,不利于提高企業(yè)辦理生產(chǎn)安全許可證的積極性,也不利于安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作的進一步開展和深入。

三、完善我國安全生產(chǎn)行政許可制度的初步設(shè)想

(一)完善許可設(shè)定的合法性,建立健全安全生產(chǎn)行政許可法律體系

全面、嚴(yán)謹(jǐn)并且可操作性強的安全法規(guī)的制定是生產(chǎn)安全的保證和前提。而我國目前規(guī)制安全生產(chǎn)行政許可的法律法規(guī)還不全面,還沒有形成完整統(tǒng)一的體系。正如前文提到,部分正在實施的許可是由不具備安全生產(chǎn)許可設(shè)定權(quán)的部門規(guī)章設(shè)定的。鑒于此,對于國務(wù)院各部門在《行政許可法》實施前已經(jīng)發(fā)布的,確需繼續(xù)實施的行政許可,可由國務(wù)院制定行政法規(guī)或發(fā)布決定予以確認(rèn);或者通過修改相關(guān)的法律,將這部分許可通過法律加以設(shè)定。針對行政機關(guān)工作人員在實施行政許可過程中缺乏有效的監(jiān)督制約機制,腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的問題,筆者認(rèn)為要加大對失職、瀆職人員的違法違規(guī)行為的處罰力度,完善相關(guān)責(zé)任立法。雖然《安全生產(chǎn)許可證條例》第十八條有所規(guī)定,但明顯操作性不強。

(二)對安全監(jiān)察部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo),加強安全生產(chǎn)行政許可的事后監(jiān)管

在目前的政權(quán)體制下,省級以下的安全生產(chǎn)監(jiān)察部門受國家安全監(jiān)察部門和政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。由于政治和經(jīng)濟方面的種種原因,政府往往存在地方保護主義傾向,甚至與部分企業(yè)形成了利益共同體。地方政府的安全監(jiān)察部門受政府的領(lǐng)導(dǎo),難免在監(jiān)管工作中會受到政府的影響而不得不監(jiān)管疲軟。鑒于此,筆者認(rèn)為,可以考慮對安全生產(chǎn)監(jiān)察部門實行垂直管理,參照銀行和稅務(wù)系統(tǒng)的設(shè)置,加強其獨立性,減少地方政府的干擾。同時,加強安全生產(chǎn)行政許可部門的監(jiān)管意識,將許可過后的監(jiān)管過程程序化,制度化,用具體法律法規(guī)固定化,對因為失職、瀆職行為而發(fā)生事故的工作人員責(zé)任化。

(三)建立行政許可聯(lián)動實施機制和許可信息通報制度

對于某一生產(chǎn)經(jīng)營單位實施相關(guān)行政許可和進行監(jiān)管的機關(guān)往往不止一個,相關(guān)行政許可之間是相互銜接的。相關(guān)行政許可實施機關(guān)只有互相配合,各司其職,才能形成嚴(yán)密的安全準(zhǔn)入監(jiān)督管理體系。對于行政許可事項交叉的各部門應(yīng)建立許可通報制度,方便許可部門及時掌握企業(yè)獲得或終止各種許可事項的信息,相關(guān)行政許可實施機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立必要的告知、備案、移送、會商等工作制度,及時溝通情況,查堵“漏洞”,糾正問題,使相關(guān)行政許可的實施和監(jiān)管銜接有序,形成合力。

(四)嚴(yán)格按照《行政許可法》規(guī)定的程序進行審批

嚴(yán)格按照《行政許可法》規(guī)定的程序進行審批是依法行政的要求。安全生產(chǎn)行政許可機關(guān)必須按照法律規(guī)定的期限、步驟、手續(xù)對相對人實施行政許可,簡化程序、減少環(huán)節(jié)、提高效率。要將許可的受理、告知、聽證、決定、公告及其相關(guān)時限向社會公布,積極推行電子政務(wù),保證許可申請人通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出,熱情服務(wù),建立聽證、說明理由等制度。進一步提高行政許可工作的透明度和規(guī)范化程度。

安全生產(chǎn)重于泰山。安全的生產(chǎn)環(huán)境的形成是各種合力綜合作用的結(jié)果,比如安全投入的加大,職工素質(zhì)的提高,安全技術(shù)的提高等等。但嚴(yán)謹(jǐn)、全面的安全生產(chǎn)法律法規(guī)以及嚴(yán)格的生產(chǎn)安全行政許可制度是其形成的一個非常重要的前提條件。搞好安全生產(chǎn)行政許可的實施, 對于改善主要高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全狀況, 保護從業(yè)人員和人民群眾的生命財產(chǎn)安全, 保障經(jīng)濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有重要意義。我國目前的安全生產(chǎn)行政許可制度還屬于新生事物,發(fā)展和完善還有很長的一段路要走。和諧社會不僅要求綠色GDP,更需要安全GDP,完善安全生產(chǎn)行政許可制度,營造安全生產(chǎn)法制環(huán)境,任重而道遠(yuǎn)。

注釋:

①曹康泰.行政許可法是一部規(guī)范政府行為的重要法律.中國工商管理研究.2004(4).

參考文獻:

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