構建環保NGO環境行政公益訴訟權利制度

林 燕 李明華

摘要由于環境資源的公益性和市場的外部不經濟性,人們將環境公共利益交由政府管理。但政府的不作為或不依法履行職責對環境造成了損害,因而需要引入了環境行政公益訴訟,賦予公民或者法人(特別是非政府組織NGO)以環境行政公益訴權。環保NGO突破了個人提起該類訴訟的不便,具有特殊的訴訟優勢。目前我國環保NGO行使訴權還存在障礙,因此有必要保障環保NGO在環境行政公益訴訟中的訴權。

關鍵詞環保NGO 環境行政公益訴權 環境行政公益訴訟

中圖分類號:D925 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-059-02

一、環保NGO環境行政公益訴權的理論基礎

(一)環境行政公益訴權概述

1.環境行政公益訴權的產生原因

近代以來,環境問題尤其是公害事件發生,人們認識到環境問題對人的侵害不同于傳統民法上的侵權,因環境的整體性,它侵害的不是一個人或一部分人的利益,而是國民全體的利益。環境資源也不是民法上“私人所有”的概念,而是像美國密執安大學薩克斯提出的那樣,環境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說,應該是全體國民的“共享資源”和“公共財產”。

由于市場在環境資源配置上存在的嚴重外部性問題產生了公共委托理論,即公眾委托政府管理這一財產并維護環境社會公共利益。政府代表人民管理環境,人民能完全放心嗎?我們國家性質決定了政府是人們利益的忠實維護者,與人民的利益是一致的。但實踐中由于環境行政權力受到多重限制而往往濫用權力或未盡善良管理人的義務。當然環境決策本身帶有風險,因為環境效果產生具有滯后性,特別在信息不對稱和認識能力不足的情況下。當環境問題出現時,作為委托人的公眾需要從幕后走到臺前主張權利,請求政府履行受托人義務,保護和改善環境。

根據“無訴即無裁判,無訴求者即無法官”的法律諺語,國家司法機關的審判權和社會主體的訴權是訴訟得以啟動和運行的基本前提,國家審判機關的審判行為和當事人的訴訟行為是訴訟程序得以存續和推進的必備因素。①所以,環境行政公益案件進入審判的前提必須是社會主體擁有訴權。

2.環境行政公益訴權的概念

環境行政公益訴訟——即是公民或者法人(特別是非政府組織NGO),認為行政機關(主要是環保部門,但也包括政府)的具體環境行政行為危害公共環境利益,向法院提起的司法審查之訴。②環境行政公益訴權就是主體提起環境行政公益訴訟的權利。環境行政公益訴權概念,反映出:一、主體具有廣泛性。它表現出“私人對公權,私人為公益”的特點。環境行政公益訴訟不應該要求主體一定與該案件有直接利益關系才有起訴資格,環境的非排他性和訴訟的公益性決定了只要主體與環境有聯系、受影響就有起訴的資格。二、目的具有概括性。雖然環境行政公益訴訟表現為請求法院通過司法審查撤銷或者變更具體環境行政行為,但最重要的是維護社會公共環境利益。三、功能具有預防性。它不僅僅限于對已經發生損害的行政行為提起訴訟,對環境具有潛在危害的行政行為也可以提起訴訟。

(二)環保NGO行使環境行政公益訴權的優勢

1.環保NGO的概念與特征

NGO 即非政府組織,被認為是除政府與企業之外的第三部門,“指不以營利為目的、主要開展公益性或互益性社會服務活動的獨立的民間組織。”③環保NGO是以環境保護為主旨的非政府組織。它具有NGO的普遍性特征:一是組織性,即其擁有組織規章和成員紀律規則,有規范的決策程序和資金籌集機制,有經常性活動;二是民間性,即其成員不由政府任免,體制上獨立于政府;三是非營利性,即其目的不在營利,而在于為環境、教育、扶貧等公益事業貢獻力量;四是自愿性,即其在組織活動大部分依賴于人們自愿參與。

2.個人提起環境行政公益訴訟的困難

依環境公共委托理論,公眾作為環境資源共同所有人有權以個人名義提起環境行政公益訴訟,但往往困難重重。表現在:第一,勢單力薄。此類訴訟舉證困難,公民個人不僅時間和精力有限而且往往缺乏相應專業知識。第二,信息不對稱。由于公民力量弱小、收集信息困難,難以及時掌握足夠的環境政策、法律、技術知識以及與訴訟相關的其他信息。第三,環境的公共財產性。自然環境具有非排他性,環境公益訴訟從本質上講也具有公共產品的特性,在“搭便車”心理的作用下,個人不太愿意起訴。建立在家族利己主義之上的中國傳統文化或多或少地影響到中國人對公共事務的冷漠。第四,缺乏正確的訴訟理念。盡管人們的權利意識較以前有了改觀,但“中國正處在鄉土社會蛻變的過程中,原有對訴訟的觀念還是很堅固的存留在廣大的民間,也因之使現代的司法不能徹底推行。”④

3.環保NGO提起環境行政公益訴訟的優勢

環保NGO作為一個團體提起環境公益訴訟的重要性在于它突破了公民個人提起該類訴訟的不便,具有特殊的訴訟優勢。表現在:第一,環保NGO關懷社會公益。志愿加入環保NGO的成員對環境事業具有強烈使命感,伸張道義,鍥而不舍。它彌補了個人訴訟時間、精力的不足。第二,信息資源充分。環保NGO的很多成員具有環境科學和法律方面的知識和技術,這利于應對訴訟所涉及的大量技術性、復雜性問題。他們還通過與政府、企業等溝通、協作獲取了更多資源,扭轉信息不對稱的劣勢。第三,環保NGO提起訴訟更符合該類訴訟的性質。公益訴訟的著眼點在“維護公益”,而環保NGO體現的是社會公眾的意志,目的也在于維護國民全體的利益。

二、環保NGO行使環境行政公益訴權的障礙

(一)原告資格的缺失

原告資格是指在發生司法爭端時可以合法提起訴訟的資格。目前阻礙環保NGO獲得原告資格的原因是行政訴訟制度無法提供相應的法律依據和支持。這里有兩個理論障礙。傳統的訴訟理論一直堅持:實體法沒有明確賦予的權益,在訴訟法上就無法為其設立救濟它的訴權。⑤環境行政公益訴權依托的實體權利是環境權。環境權是一個有多項子權利組成的內容豐富的權利系統,從理論上講主要包括環境使用權、知情權、參與權、請求權。⑥在我國,環境權尚處理論探討中,法律中沒有明確規定,我們在現行法律中找到的具體環境權益僅在對破壞環境行為的控告和檢舉權上。“訴訟利益”理論認為:只有當自己的權利或法律上的利益受到直接侵害時,當事人才具有原告資格。⑦這一理論也稱為“直接利害關系理論”。它的弊端在于關注的對象僅是單個公民或部分群體受損的利益,救濟的權益僅集中在私益。它不利于保護遭受間接或潛在侵害的受害者權益,也很難適應環境行政公益訴訟對“公益”關懷的要求。

環保NGO要行使環境行政公益訴權必須突破傳統的訴訟理論并更新“訴訟利益”的理論,否則環保NGO因原告資格缺失而無法行使訴權。

(二)政府管理模式的僵化

《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》對環保NGO設立都規定了雙重許可制度,即成立一個環保NGO必須同時得到登記部門和業務主管部門的許可。任何環保NGO想獲得合法的社團地位,都必須履行這一程序。環保NGO要找到愿意做它業務主管部門的某個政府部門或授權組織確實不容易。業務主管部門具有負責社會團體的成立、變更、注銷的登記,實施年度檢查,監督檢查等責任。業務主管部門對于環保NGO有重要的監管責任。但是,即使環保NGO找到了業務主管部門從而獲得了法律地位,我們已經對它堅持獨立的價值取向而不依附政府,甚或要對行政機構提起訴訟持有了懷疑。

政府對環保NGO的另一限制性規定是嚴格限制競爭原則。在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的民辦非企業單位或社會團體,沒有必要成立。這樣,有權機關就堂而皇之地將自認為業務上有重復或沒有必要存在的社團予以撤銷或合并。此外,條例還規定了限制分支的制度,即不可設立地域性的分支機構,限制其發展。

政府對環保NGO的僵化管理使得其職能一味停留在政府協助的方向。環保NGO要有自己的聲音,恐怕還要改變這種帶有計劃經濟烙印的管理模式,真正起到監督政府的作用。

(三)訴訟費用的沉重

按照《訴訟費用交納辦法》,訴訟費交納依案件性質分為財產案件、非財產案件、知識產權民事案件、勞動爭議案件、行政案件、當事人提出案件管轄權異議六個標準。由于對環境公益訴訟沒有專門的規定,目前在訴訟費交納標準上視環境行政公益訴訟為財產案件;當環境公益訴訟涉及到賠償請求時也被劃為財產案件。財產案件根據訴訟請求的金額或者價額,按照相應比例分段累計交納。環境問題的潛在性、長期性使得損害難以計算;環境的整體性、關聯性使得損害的數額如果能計算也是龐大的。原告提起訴訟要預先交納訴訟費,敗訴還要全部承擔訴訟費。

2008年中華環保聯合會發布的中國環保民間組織發展狀況報告顯示我國74%的環保民間組織沒有固定的資金來源。 44.8%的環保民間組織沒有自己的辦公場所,很多草根環保民間組織為了節省資金,通常是兩個組織共同租用一套民宅作為辦公用地。⑧現階段我國環保NGO組織資金的匱乏已經成為其發展中最大的障礙。

如果我們不改變這種征收標準或者作為原告的環保NGO仍得不到足夠資金支持,那么環保NGO就會因為訴訟費問題而無力提起訴訟,喪失維護環境公平正義的能力。因此資金來源的解決和訴訟費負擔制度的創新對環保NGO來說十分重要。

三、環保NGO行使環境行政公益訴權的保障

(一)賦予原告資格

在環境權尚未確立的情況下,如果不突破以往“先有實體權后有訴訟權”這一傳統的訴訟理論就就無法提起程序上的環境公益訴訟。隨著工業進一步發展,環境問題日益暴露,這一理論日漸不足。而且訴訟實踐不斷深化,訴訟法給實體法規范注入了新的元素和活力,訴訟權不再以實體權為基礎而是以利益為基礎。訴訟權和實體權的關系被重新審視,訴訟權與實體權被重新分離。我國應當借鑒當今法治發達國家紛紛突破傳統的訴訟理論的做法。

1999年我國通過的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》摒棄了“直接利害關系理論”,放寬了原告資格的范圍。法律上的利害關系就不再解釋為權利義務的增減、得失。只要某個行政行為對某個人或組織的權利義務產生了實際影響,原則上該個人或組織就具有了原告資格。⑨但是“實際影響”這個詞理解不一、范圍模糊,給司法實踐帶來諸多自由裁量和不確定性。而行政公益訴訟應當是任何公民、法人或組織,無論是否涉及自身利益,只要不服行政行為均可提起行政訴訟。因此我國訴訟法應當更新“訴訟利益”的理論,將“私益”和“公益”同時納入保護范疇,放寬并明確訴訟主體資格,讓環保NGO擁有合法的原告資格。

(二)放松政府管制

截止到2008年10月,全國共有環保民間組織3539家,由政府發起成立的環保民間組織1309家,學校環保社團1382家,草根環保民間組織508家,國際環保民間組織駐中國機構90家。⑩由此看到,政府發起成立的環保NGO占了全國環保民間組織總數1/3還多。而這些環保NGO將更多地接受政府的影響和引導,自愿獨立性相對要更差。但是雙重許可制度、嚴格限制競爭原則卻是體現政府管制的關鍵。

1.改變雙重許可制度

政府需把對環保NGO的監督權交給社會公眾、登記管理機關和司法機關。政府對環保NGO的成立可以采取自愿登記原則并降低注冊資金的門檻,同時規定經過登記的組織得享稅收及其他方面的優惠政策。這樣登記與否就不再是社團合法性的標準,而是是否享有稅收優惠等其他法律權利的標準。這種制度在美國、加拿大、南非等國已經運用。

2.改變嚴格限制競爭原則

嚴格限制競爭不可避免地使環保NGO走向壟斷和官僚,從而偏離了非營利性和公益性的價值取向,不利于形成多元化的公民社會。因此,我們必須在環保NGO活動領域引入競爭機制,通過用法律對環保NGO的義務予以明確來達到對環保NGO監督管理的目的。

(三)創新訴訟費用征收辦法

按照訴訟法,環保NGO 作為原告需要預交訴訟費,而且如果敗訴將最終承擔訴訟費。這對于本身資金緊張的環保NGO來說,時常會心有余而力不足,漸漸地那份為公益的熱切也會被撲滅。要解決訴訟費負擔沉重的問題,除了加強環保NGO能力建設以增加資金來源外,創新訴訟費征收辦法是首要考慮的。這正是基于這類訴訟是為公益而不是私益而給予原告方——環保NGO的支持或補償。

在原告提起環境行政公益訴訟時,國家應從支持的意愿出發,僅讓原告交納一部分訴訟費用。這樣既減輕了原告起訴時對訴訟費的憂慮,又可以盡可能地避免濫訴。在原告敗訴的時候,國家應考慮到原告為公益付出的努力而給予補償。對于原告的律師費、交通費、鑒定費或其他為發動公益訴訟而支付的費用,法院應當判決由被告承擔。當然,如果嘗試建立公益訴訟基金的話,這個費用可以從基金中提取。公益訴訟基金的來源可以是接受社會捐款或規定每件勝訴的公益案件的罰金要提留一定比例。

注釋:

①劉曉. 環境公益訴訟的法理分析.中北大學學報(社會科學版).2006(3).

②周珂.環境法學研究.北京:中國人民大學出版社.2008.

③王名,佟磊.NGO在環保領域內的發展及作用.環境保護.2003(5).

④費孝通.鄉土中國.北京: 三聯書店.1985年.

顏運秋.公益訴訟理念研究.北京:中國檢察出版社.2002.

⑥呂忠梅.環境法新視野.北京:中國政法大學出版社.2000.

中華環保聯合會.中國環保民間組織發展狀況報告. 2008.

⑨江必新.關于行政訴訟中的原告資格問題.人民法院報.2005-11-1 .

參考文獻:

[1]李步云,劉士平.論行政權力與公民權利關系.中國法學.2004(1).

[2]李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示.中國人民大學學報.2003(2).

[3]馬懷德.行政訴訟原理.北京:法律出版社.2004.